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同衡佳作 | 邳州市城市总体规划（2011-2030）实施评估

2020-07-20 16:58

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

原创海南分院一所清华同衡规划播报

● 申报所：海南分院一所

● 协作所：市政规划研究所

● 项目地点：江苏省邳州市

● 项目规模：2085平方公里

● 完成时间：2019年

规划背景和重点

邳州是江苏省徐州市所辖县级市，经济发展水平排名徐州县级市第一，是东陇海沿线和大运河沿岸的重要节点城市，是全国著名的板材之乡、大蒜之乡、银杏之乡、玉雕之乡、书法之乡和民间艺术之乡城市。

邳州的区位条件

（1）完善“编制-实施-评估-完善”的动态跟踪机制。城市总体规划的实施是城市政府依据规划，运用多种手段，合理配置城市空间资源，保障城市建设发展有序进行的一个动态过程。城市总体规划期限一般为20年，由于规划期时间跨度较长，所以定期对已批的城市总体规划实施情况进行总结和评估十分必要，为规划的动态调整和修改完善提供依据。

（2）切实发挥城市总体规划对城市发展的调控和引导作用。通过对现状建设情况的对照检查，了解规划已实施的程度，发现规划实施过程中存在的问题，明确规划实施的主体单位和责任，及时提出应对措施，以保证城市总体规划及时为政府提供公共政策与公共服务，维护总体规划的严肃性和权威性。

（3）推进城市规划工作转型，为国土空间总体规划打好基础。在《邳州市多规合一前期研究》的基础上，开展城市总体规划实施评估工作，促进政府部门分工改革，从国土空间总体规划的视角提出了问题和改进方向。

创新与特色

《邳州市城市总体规划（2011-2030）实施评估报告》采用了以网络调查问卷为主的公众参与方式和多源数据获取方式，尝试了新的规划技术，创新了调研手段，改进了一些传统的分析方法，建立“编制实施-评估-完善”的动态跟踪机制，对新时期的国土空间规划编制具有传导意义和价值。坚持理论联系实际，在规划调研方面进行了大量的工作，对26个部门的124个相关规划进行空间对应，并分析其对城市总体规划的实施评估影响。

特色一：在“多规融合”的目标指引下进行评估

“多规融合”技术指向一个统一的发展目标，在根据“十三五”形成的近期目标指导下，各部门总体规划的修改都会对城市的发展产生影响。

根据国家新型城镇化规划层面的指引，2015年，邳州制定了“多规融合”的发展战略，已经开展了“多规融合”的初步实践——《邳州多规冲突与解决路径探究》，获得了专家们的好评。

邳州市“多规融合”的技术路线与实施路径分析

形成邳州市“四个统一”：统一全市发展目标，统一多规管控边界，统一战略并明确部门分工，协调部门冲突和图斑差异。

邳州市“多规融合”的“四个统一”分析示意图

特色二：ArcGIs、python和多源数据组合分析

综合运用大数据手段，利用python软件对“人-地-房-设施”的评估模型进行编程，得出邳州市中心城区幼儿园、小学、初中的教育设施的缺口区域。

基于大数据分析的邳州四个街道幼儿园、小学、初中缺口示意图

通过Arcgis软件将2011-2015年的新增人口和新增财政收入数据落在空间上，分析得出新增人口和新增财政收入均集中于中心城区。随着行政边界的调整，东湖街道作为城市新区，2015年发展动力比较强。戴圩街道南部因退二进三政策后，人口发展较为迅猛。人口与产业进一步向东陇发展轴集聚，主要集聚中心城区与规划引导方向一致。

新增人口、新增财政收入的空间分布与邳州规划结构比较分析图

特色三：着重评估差距的原因分析

将现行总规实施中，各方面存在的差距汇总，从规划的远期目标是否可以延续的角度，我们认为可以将现行总规实施与规划目标之间存在的差距分为两种类型：

第一类：实施情况与发展目标存在差距，但规划的远期目标仍可延续

造成这类差距的最主要原因是近年来实际的发展速度低于规划预期，导致近期规划目标将很难如期实现，这类差距的主要表现是量化指标的差距，主要包括经济总量、产业结构等差距。对于这类差距而言，未来的发展存在较大的不确定性，基于已实施的情况和本次评估结果，是无法判断远期目标能否如期实现的。与此同时，虽然近期的量化目标较难实现，但是城市的整体发展还在沿着现行总规既定的框架和方向前进，因此，我们认为对于这类差距而言，规划的远期目标是可以延续的。为保证城市总体规划的严肃性，在充分论证之前，不宜轻易调整远期目标。

第二类：实施情况超出规划预期，在下一步规划中进行合理调整

城市在现实发展中难免出现总规编制时预测难的情况，为了解决现行发展中出现的问题或更好的满足实际发展的需要，政府部门作出了某些超出现行总规预期的决策，而这些决策从本质上来说是城市发展需要的或比现行总规方案更有利于城市发展的，对于这类差距而言，我们认为在下一步规划中根据最新的情况调整相关规划内容。

规划实施与预期目标存在差距的原因分析

特色四：着重于规划的实施机制评估

主要是对实施的政策保障、运作机制，如规划法规政策和配套政策、规划体系是否有效承接、规划管理机制是否严肃透明、行政协作机制和社会协作机制是否顺畅等进行评估。

一方面，邳州市的规划实施机制和相关政策正在不断的建设和完善中。建立了比较完善的城市规划法律法规体系和各类规划的决策、审批和监督机制；逐步完善城市规划委员会制度、部门协调机制和公众参与等社会协同决策机制。在多项规划实施机制和相关政策的保障推进下，现行总规的实施效果显著。

另一方面，邳州市现行的规划实施机制也存在一定的问题有待完善，主要表现在：

（1）城中村更新、老城区工业区用地置换未达到规划预期，缺乏政策支持，对城市建设影响较大；

（2）邳州综合交通规划已批，对城市目前交通问题如路网密度、停车问题等未解决，需按照邳州综合交通规划加快建设；

（3）尚未编制公共服务设施专项规划，缺乏实施指引，影响公共服务设施整体建设；

（4）高铁地区及周边地区规划研究深度不够，存在一定的提升空间。

规划实施机制的不足与完善建议示意图

评估成效

通过评估，我们认为现行总规有效地指导了近年来的发展，城市在经济产业发展、市域城镇体系建设、城市空间发展、重大设施建设、生态环境与城市特色建设等各方面都取得了明显的实施绩效。尽管也存在未实现阶段性目标的情况，但城市的整体发展是在沿着现行总规既定的框架和方向前进。因此，我们认为现行总规确定的总体发展框架是科学合理的，今后应坚持并进一步完善落实。对于现行总规无法适应的情况，其中的部分内容既可通过总规修改也可通过编制其他规划予以应对，另外也有部分内容只能通过总规修编的方式应对。总体来看，通过总规修编的方式可以全面应对现行总规无法适应的情况。