北外滩再出发，助力上海参与全球竞争

编者按：谋划推进北外滩开发建设要着眼全球视野，始终对标打造上海新时代都市发展新标杆的目标要求。“乘风破浪正当时，快马加鞭自奋蹄”，即日起，澎湃评论部将推出“快马加鞭北外滩”系列观察，以时不我待的精神状态集结各方智慧为北外滩开发建设出谋划策，同时也欢迎各方专家来论提出建言建议，联系邮箱：30770809@qq.com

近日，上海市人民政府批复同意《北外滩地区控制性详细规划》，北外滩再一次成为上海乃至全国、全球的关注焦点。与陆家嘴、外滩共同构成上海发展“黄金三角”的北外滩，作为上海目前中心城区唯一一块可以成片规划、深度开发的黄金地段，蕴含着极大的机遇和潜力。

从城市竞争、产业发展的角度看，北外滩的加速开发建设，也是上海谋划“十四五”发展、代表中国参与全球合作和竞争的必然要求。

国际大变局下国家首位城市需要再出发

世界城市是全世界城市网络的枢纽性节点。正是两百来年的贸易流量推动上海迅速成为全国首位城市，代表着国家参与世界城市竞争。

在上海早期开放过程中，上海是“西学东渐”的窗口，也是率先接受现代先进科技的产业对接地。现在的上海市中心就是早年大量先进工厂所在地，从先前的闸北，到杨浦，到虹口和黄浦都是如此。当时提到商业区、商务区，只有外滩、南京路、城隍庙等少数商圈和商务区代表着城市的繁华。新中国成立后，伴随工厂的接收和私有化改造，虽然所有权和经营方式发生变化，但是地理格局基本没变。改革开放后，中国经济逐步从计划经济向市场经济转变，上海则承载着全面深化对外开放的国家战略。伴随浦东开发开放和浦东四大功能区（陆家嘴、金桥、外高桥、张江）的持续推进，得益于加入WTO后跨国公司制造业产业链和价值链的全球分工布局，中国凭借其高性价比的劳动力资源成为全球代工厂，进而上海再次成为全国经济中心。仅陆家嘴50来平方公里土地上，年纳税就达上千亿元，其中税收“亿元楼”2019年达到103座。

上海的发展得益国家改革开放，得益于国际经济的全球化，尤其是制造业的全球化分工。但是当前国际政治经济形势出现了急剧性重构。特朗普等民粹政治在西方泛起，特朗普明确提出美国要回归制造业；西方跨国公司制造业再布局，我国部分产业发生较大规模的调整；同时，2020年以来的新冠肺炎疫情对世界经济产生了全面性的影响。IMF预测，2020年美国经济的增速会是-5.9%，日本-5.2%，英国-6.5%，德国-6.9%，世界经济一片萧条。随着疫情不断发展，100多个国家采取了限制人员流动的措施，37个国家停止和全球贸易往来。更值得注意的是，美国2017年以来持续向中国发起贸易战，并举国之力来制裁华为。在这种背景下，我们如何进一步改革和开放，去应对国际局势的变化？

2013年以来，我国持续加大对外开放，深化自主改革，率先在上海设立自由贸易区，探索更加开放的金融体制、投资体制和建设更具竞争力的营商环境。2015年，上海被国家赋予了建设“具有全球影响力的科技创新中心”的战略任务。“中兴事件”发生以来，在战略新兴领域解决“卡脖子”环节的产业问题，更成为大家对上海等一线城市的期待。因此，在全国上下正在谋划“十四五”布局新篇之际，2020年上半年北外滩开发建设的加速启动，以“世界会客厅”向世界推介，代表着中国新时代背景下深化服务业对外开放的取向。

这种取向不是北外滩取代陆家嘴的竞争，而是外滩、北外滩、陆家嘴共建上海顶级服务业生态圈的开放性展示。

转型升级下上海先进服务业需要再出发

城市能级来自辐射力，这种辐射力最初来自制造业的批量生产。早期，世界级城市的能级更多来自跨国公司全球制造网络中作为枢纽性节点影响力。随着全球新一轮科技和产业革命的发展，简单地承接产业或是粗放地转型已经不足以支撑一个城市、地区乃至国家的发展，一些新技术的更替速度也已超过了当前传统产业自我升级的能力，因此更需要产业基础的再造、产业的创新。

上海因港而兴，历史上是港口带动贸易，贸易推动制造业，进而产业引发人口聚集。改革开放以来，外资为主的跨国公司产业分工和价值链分工带动上海乃至长三角城市群的发展。2010年，我国城市人口（常住人口口径）首次超过50%，2015年，我国服务业GDP首次超过50%。伴随城市化深化发展，全国一二线城市都在服务业化，大量中心城区的工业带逐步转变为居住区、文旅活动区或商务区。

上海作为全国首位城市，城市的服务业化也早于全国。早在2003年，上海就确立了“市区体现上海的繁荣繁华，郊区体现上海的实力和水平”的产业布局方针，提出了“退二进三”等产业发展方向。在制造业方面，先后提出了“六大产业”“九大战略新兴产业”，到近期提出的“芯人生”（芯片等集成电路、人工智能、生物医药）等产业。2016年，上海新一轮五年规划开始强调制造业要守住25%，强调“制造业与服务业”的相互融合和相互促进作用。

如果说过去40年中国经济模式是制造业为主、出口导向的工业区经济，上海在这个经济模式中起着重要的桥头作用和窗口作用，航运集装箱的标箱持续全球领先，关区贸易额占全国五分之一比重。面向未来，中国民营经济正在形成全球市场新势力，国企改革向“混改”深水区推进，部分科技领域与西方同步，这种背景下品牌主导、楼宇经济为主、科技驱动的服务业经济将成为中国经济未来40年的主战场。尤其对于全国经济布局来说，城市群内部服务业和制造业将形成双向深化布局，制造业进一步多中心梯度转移和再集聚，服务业波浪式再集聚。在新一轮中国经济发展中，服务业价值链中总部经济是核心，对于城市来说表现为税收“亿元楼”的集聚商务区。

陆家嘴商务区的成功，代表着上海过去近30年浦东改革开放的成功，集聚了近千家外资总部和国企总部。面向未来，北外滩如何在核心商圈金三角（陆家嘴、外滩、北外滩）集聚外资、国企基础上集聚吸引民企总部？总部经济的集聚，是信息集聚进而业态嬗变的过程，新时代背景下总部商务区的活力再造离不开民营企业的参与，尤其在服务业的高端业态里（信用评估、检测认证、研发外包等），中国还需增强话语权和主导权。可以说，北外滩开发，代表着城市经济再出发，尤其是核心城区经济的再出发。

“十四五”背景下上海经济布局再出发

2018年12月，上海立足空间维度、产业维度，绘制包括70张现状图、31张未来图的《上海市产业地图》。2019年11月，上海发布了新一版上海产业地图，在前一版产业地图的产业定位基础上，将空间信息、载体信息、政策信息纳入产业地图，更加凸显服务业的产业布局。

上海市“十四五”规划工作领导小组会议指出，编制“十四五”规划要加快构筑新时代上海发展的战略优势，加快提升城市能级和核心竞争力，更好服务全国改革发展大局，更好代表国家参与国际合作与竞争。编制规划、谋划发展、推进工作，要坚定吃改革饭、走开放路、打创新牌，向改革要活力、向开放要空间、向创新要动力。

上海面向“十四五”规划，目标上将更加重视科创中心建设，发展机制上更加重视长三角城市群合作。在城市内部发展中，将更加重视黄浦江沿线开发，形成黄浦江滨江经济带。而陆家嘴、外滩、北外滩将是黄浦江滨江经济带的核心地段。

曾经很长一段时间以来，城市在不断向外扩张。上海新地标不断涌现，从徐家汇到五角场，从陆家嘴到虹桥枢纽。这种新地标的崛起，一方面代表上海在发展，但另一方面也说明中心城区聚集度在下降。上海市中心长期面临旧社区与老厂房交错的情况，动拆迁难，当政府财力不足时，要成片改造非常有难度。因此只能零星更新和依次进行道路拓宽，和城市外围地带能够成片开发的区域相比，城市核心区增长反而有所放缓。进入新时代，核心功能区在城市中如何定位？如何打造与卓越全球城市相匹配的中心城区？中心城区如何再集聚？

回归中心，重塑、增强、扩展核心区增长极是未来的必然选择。上海的“十四五”产业空间将构建“一心一环两带多区”的产业总体布局。都市核心区重点发展高端服务业；中外环地区重点发展以人工智能、大数据为代表的融合性数字产业；沿江临海、嘉青松闵高端产业集群发展带，重点打造以战略性新兴产业、先进制造业为代表的高端产业集群。

北外滩是核心城区的新兴地块，也是上海未来重要的增长极。《上海市人民政府关于同意<北外滩地区控制性详细规划>的批复》提到，要坚持高标准定位，将北外滩地区建设成为与外滩、陆家嘴错位联动、居职相融、孵化创新思维的新时代顶级中央活动区、汇聚现代化国际大都市核心发展要素的世界级会客厅、全球超大城市精细化管理的典型示范区。北外滩的开发建设，也意味着上海“十四五”经济布局的再出发。（作者系上海社会科学院产业政策专家）