长三角议事厅｜建设轨道上的长三角世界级城市群：解析与策略

中共中央、国务院发布的《长三角区域一体化发展规划纲要》明确提出“建设轨道上的长三角”。以下从供需两面对长三角轨道交通规划建设与营运现状和发展趋势进行解析，提出长三角城市群轨道交通规划建设的目标和对策建议。

浙江温州瓯江。长三角区域一体化的目的在于增进地区交流，提升经济活力。澎湃新闻记者 周平浪 图

长三角地区轨道交通现状

长三角区域已有京沪高铁、沪宁高铁、沪杭高铁、宁杭高铁、杭甬高铁、杭长高铁等多条高速铁路开通运营，里程5095公里、142公里/万平方公里，是全国最密的高铁网区域。过去十年，高铁网快速发展，高铁列车班次呈现公交化、高密度运营态势，城际间高铁出行便利性极大提高，诱发长三角居民出行流动性极大提升，长三角铁路客运量由2.5亿人次增长至6.7亿人次，铁路人均出行次数由1.2次/人/年增长至3.0次/人/年。中心城市铁路出行量增长更显著，杭州铁路人均出行次数由7次/人/年增至15次/人/年，其中面向长三角城市的铁路出行占比近一半。

同时，从国家广域国土空间视野看，长三角地区高铁网的不平衡、不充分非常明显：

一是，面向广域国土空间的高铁通道存在短板和瓶颈。

从国家沿海大通道看，除京沪高铁一条串联沿海中部区域的高铁外，至今还没有一条贯通性的、时速350km/h以上的大沿海高速铁路。京沪高铁也已趋于饱和。

从大沿江走廊看，尽管已有一条沪汉蓉城际铁路联通，但还未全线达到300km/h时速，运能不足以满足沿线出行需求。沪昆、沪广大走廊亦如此。沪陕大走廊还没有规划建设300km/h以上时速的直达高铁。尤其苏中、苏北地区，地处大沿海、大沿江、东陇海三大国土发展轴交汇地带，却至今尚未完全接入国家高铁运输网络。杭州湾地区尽管有沪杭、宁杭、杭甬三条高铁交汇，铁路5小时可达北京、福州、郑州、武汉，但与粤港澳大湾区、关中城市群、成渝城市群等主要城市铁路联系仍十分不便。

总之，长三角城市群面向国家广域大尺度出行联系的便捷性、可达性和充分性均明显不足，更不用说与国际间的高铁联系了。

二是，轨道交通对城市群、都市圈的引领支撑不足。

除国家高铁网外，长三角地区轨道交通建设重点在中心城市地铁网络，城市群、都市圈城际轨道交通网络基本缺位。沿海、沿湾、沿江、跨江主要城镇产业轴带上多层级轨道尚未形成，轨道交通服务层次、服务能力难以满足交通出行需求，上海、南京、杭州等中心城市辐射周边城市的都市交通圈轨道建设严重滞后。

三是，轨道交通功能层次结构不合理。

当前，长三角地区轨道交通体系呈“高铁、地铁”二元结构，城际客运主要由国家高铁兼顾，长三角地区轨道客运门到门服务效率不高。评估发现，长三角区域“门到门”公共交通联系基本超过3小时，普遍存在“高铁1小时、两端集散换乘1-2小时”现象。如杭州与上海高铁车上时间缩短至45分钟，但两端高铁枢纽接驳集散、进站换乘、检票候车耗时超过2小时。一些高铁枢纽选址远离中心城区，两端缺乏城市轨道交通线路接入，缺乏高效快捷的集散公交线路，难免城际客运效率低下，建设效益不佳。另一种情况是，城际轨道选择地铁制式，设计时速偏低，又在中心城外围换乘进城，同样难以满足都市圈快速交通联系的要求。

上海人民广场出发。本文制图均由作者提供。

南京新街口出发。

杭州武林门出发。

四是，大型空港、高铁枢纽的集疏运轨道交通薄弱。

综合运输时代，航空、公路、铁路、轨道多方式联运，综合交通一体化组织水平是提升区域竞争力的关键要素。由于管理体制条块分割，航空、铁路、轨道、公交等多种交通方式之间缺乏统筹整合。如浦东国际机场、禄口国际机场、萧山国际机场均缺乏与长三角腹地直连的高速铁路、城际铁路，禄口机场轨道接驳比例不足20%，萧山机场尚无轨道接驳。长三角区域空铁、空轨联运水平不高，制约了这些国际门户空港枢纽的广域辐射服务和地区整体综合交通组织水平。

浦东国际机场。

虹桥机场。

萧山机场。

长三角城市群人口和经济体量大、密度高。长三角区域内京沪高铁、沪宁高铁、沪杭甬高铁、宁杭高铁等均处于大客流、高负荷状态，是全国高铁运营效益最好的地区。对比大巴黎、大伦敦城市群和日本中央国土城市群轨道交通出行水平，长三角城市群未来客运需求增长潜力巨大。长三角城市群内部多个都市圈、多层级空间嵌套结构复杂，衍生不同空间尺度的交通出行，又在主要交通走廊叠加。交通需求特征尤为复杂，不同层次出行量级、目的、时效性要求不同，必然要求多层次、多样化轨道交通服务。

“轨道上的长三角”发展目标建议

建设轨道上的长三角，总体目标是形成包括超高速铁路、高速铁路、城际铁路、市郊铁路、轨道快线、城市地铁、轻轨等在内的多层次、多元化、广覆盖、高密度的轨道交通网络，提供与长三角城市群快速便捷联系相适配的多层级轨道交通服务，发挥轨道交通在长三角区域综合立体交通体系中的主导作用，支撑和引导长三角世界级城市群高质量发展。具体包括：

形成主要城市群之间高铁一日交流圈。要构建长三角与京津冀、粤港澳大湾区等世界级城市群，与图们江、辽中、环渤海、海西、北部湾、中原、关中、长江中游、成渝、长株潭、滇中等次级城市群高铁一日交流圈。近期实现1000公里以内城市间5小时通达，展望超高速铁路发展，远期有望实现1000公里以内城市间2-3小时通达，最终形成主要城市群之间高铁一日交流圈。

形成长三角城市群直联直通城际快速铁路半日交流圈。上海、南京、杭州、合肥等都市圈核心城市之间高速铁路直达联系，实现高铁站到站0.5-1小时通达，促进各大都市圈协同发展；构建各大都市圈中心与都市圈次中心、组团中心的快速城际轨道联系网络，实现都市圈中心城市与都市圈其他县市1小时高铁通达，都市圈中心城市与85%长三角县市实现2小时高铁可达，形成长三角城市群轨道交通半日交流圈。

形成四网融合的都市圈轨道交通一小时通勤圈。构建以沪、宁、杭、合、苏、锡、甬等中心城市为核心的多层级轨道交通体系，推进高速铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道融合发展，实现都市圈1小时点对点、公交化便捷通勤联系，支撑都市圈日常紧密往来联系，形成都市圈轨道交通支持下的一小时通勤圈。

“轨道上的长三角”规划建设主要策略建议

作为中国区域一体化高质量发展的样板区，长三角应抓住交通强国和长三角一体化国家战略机遇，高水平规划建设长三角城市群国家高铁复合通道，积极推动城市群、都市圈、都市区多层次轨道交通建设，积极推进轨道交通与空港、高铁综合枢纽的多式联运，积极推进示范都市圈轨道交通一体化多网融合，积极推进铁路和轨道交通引导下的土地综合开发，积极推动铁路和轨道交通建设模式创新和公交化运营，为构建高水平、高质量轨道上的城市群提供可推广复制的经验。

1、规划建设覆盖国土空间层的复合高铁通道

长三角处长江经济带、国际大沿海走廊交汇处，是辐射带动全国的龙头。要高水平规划建设长三角面向广域国土层的大沿海、大沿江、大沪昆、大沪广、大沪陕等多向高铁复合运输通道，扩大长三角城市群的腹地纵深、提升辐射能力。

国家沿海经济带绵延5000公里、沿线覆盖近5亿人口，串联长三角、粤港澳、京津冀三大世界级城市群，还包括北部湾、海西、图们江、辽中、山东半岛等城市群。要构建以超高速铁路、高速铁路、城际快速铁路为主导的多层次、多通道、多模式大沿海综合立体交通走廊，支撑这一全球最大规模经济带的经济活动和社会往来。至少需考虑3-5条时速350km/h贯通性高铁，城市群内部需配置多条区域性城际快速铁路以及客货两用的普速铁路。

由此，要加快推动贯通国家大沿海的高速铁路规划建设；谋划京杭大运河沿线城市高速铁路通道，由北京经山东、苏北、苏中腹地至杭州，形成大沿海中辅高铁复线通道；谋划杭广高铁规划建设，构建长三角与粤港澳大湾区城市的直连直通高铁通道。

长江经济带东起上海、西至云南，延绵3000多公里，纵深约100公里，覆盖11个省市2亿多人口，面积约205万平方公里。该经济带串联了长三角城市群（含南京都市圈、扬子江城市群）、皖江经济带、长江中部城市群、成渝城市群，是全国高密度的经济走廊之一。目前尚没有一条时速350公里/小时以上的贯通性高速铁路。

由此，需要统筹谋划面向全球和全国的空港、海港枢纽群和超高铁、高铁、城际铁路、高速公路、干线公路等多模式、多层次复合立体交通走廊，至少需3-4条贯通性高速铁路。

此外，还需及早谋划以上海为龙头的长三角城市群面向大西南、大西北等方向国家大运输走廊的高速铁路通道规划建设，包括沪陕高铁、沪昆高铁等。应着眼长远综合运输格局演化，结合新一轮国土空间规划，做好高铁、综合运输枢纽等重大交通设施规划和预控，并重视铁路枢纽规划与城市空间战略协同布局。

2、建设长三角城市群直联直通、高密度城际铁路网和轨道上的空港枢纽群

以沪、宁、杭、合国家中心城市和省会城市为核心，积极推进省级和省内城际快速轨道交通，构建以中心城市为核心、广泛衔接都市圈次级城镇的城际轨道网络。推动长三角中心城市之间的沪杭、沪宁、宁杭等通道轨道复线化，或改造利用老铁路开行城际列车，实现中心城市及沿线城镇节点之间快速联系，改善通道国家高铁通行能力瓶颈，引领都市圈功能协作，中心城市与周边地区同城化1小时站到站。

强化高铁网、城际铁路网锚固衔接长三角区域各大航空枢纽，实现长三角地区国际门户、国家级、区域级枢纽之间连通快达，形成长三角区域轨道上的国际空港枢纽群。依托高铁、城际轨道规划建设，核心机场服务腹地可扩张到150-200公里半径范围，引导形成都市圈统一航空市场，都市圈机场之间从腹地竞争走向功能协调成为必然，有利于引导形成以核心机场为中心、周边机场特色差异化发展的都市圈多机场体系。

3、建设轨道上的一小时都市圈，满足便捷一体化通勤与生活出行服务

在上海、南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波、徐州等都市圈层面，面向国土层、城市群、都市圈、都市区、中心城区等多层次交通需求，构建包括国家高铁、城市群高铁、城际轨道、轨道快线、市郊铁路、轨道干线、中运量轨道多层级轨道体系，形成轨道上一小时都市圈，为不同圈层通勤出行、多样化生活出行，提供便捷、可靠、舒适、经济的轨道交通服务。

建设都市圈跨市和市域（郊）铁路交通网，重点建设城际轨道、市域（郊）铁路、轨道快线，千万级人口超大城市建设1000公里以上超级轨道交通网络。都市圈轨道快线应与都市圈发展轴带和客流走廊吻合，并与沿线高铁、空港等国家级枢纽直联直通，与区域级轨道枢纽、城市级轨道枢纽和一般轨道枢纽等多层级轨道枢纽无缝换乘，串联沿线主要功能组群和新城新镇，既能有效引导沿线土地开发和产业发展，又能有效吸引、培育和服务轨道客流，保证轨道快线运营效益。都市圈内轨道快线应尽可能进入都市圈核心城市中心地带，满足都市圈通勤交通直达性要求。都市圈轨道快线应选择合理的期望速度目标和制式，满足都市圈50-70公里出行半径，沿线通勤、商务、休闲、消费出行的快捷时效性要求。

4、推进长三角城市群高铁、城际、快轨、地铁“四网融合”、资源共享

长三角城市群城镇、人口高度密集，走廊通道资源稀缺。在土地资源紧约束背景下，两种及以上轨道交通线路布设在同一交通走廊，形成复合轨道交通廊道是必然选择。

城际轨道是都市圈轨道交通多网融合的核心，向上可与国家高铁共廊共线共站，满足广域中远途旅客出行；向下与轨道快线、地铁复合兼容或共廊布设，在城市内部可兼顾服务城市出行，是城市公交的重要组成。要开展以客流走廊为对象的复合轨道通道规划，科学审慎论证通道选线和轨道制式选择，做好通道、枢纽地区及相关衔接、关键车站过轨越行条件的预控预留和科学实施，做好不同层级轨道交通线大小交路的运营组织，实现通道复合、共轨直通、资源共享、无缝衔接。

推进城际轨道交通服务模式向公交化转型。

随着长三角城市群多层次轨道交通网络建设和一体化高质量发展，城市群内人员流动性日趋增长，通勤、商务、旅游、休闲、消费等各类同城化出行需求日趋旺盛，出行者对城市群、都市圈城际交通出行的便利性、时间敏感性增强，越来越期待长三角轨道交通公交化、高密度运营。长三角城际轨道网络应以全程门到门交通联系时间为目标约束，以点对点、直连直通为原则组织提供公交化城际轨道服务。

5、推进城际轨道交通引导紧凑集约型城镇空间与土地开发模式

作为中国经济最发达的高密度城市化区域，长三角城市群土地资源日趋紧张。本地区国土空间规划正进入以存量空间和土地资源利用为主导发展的时代。长三角地区更需要将轨道交通引导下的国土空间紧凑布局、土地集约利用作为优先战略予以重视和实施。

要重视轨道交通与区域城镇空间形态的高度耦合，引导形成轴带串联、指廊放射城镇空间结构。大城市内部，要以轨道交通引导，重塑城市多中心体系。市级强中心要突出轨道交通多线多站强支撑布局，以此顺应城市CBD高密度开发。次级中心、社区中心也需突出轨道交通枢纽的支撑引领和串联服务。外围地区轨道快线廊道上，要以轨道车站为中心，引导土地集中开发和产业集聚，形成各具特色的地铁新城、地铁小镇。大型商业综合体、大型公共建设应与轨道交通车站、出入口紧密结合，形成无缝衔接的地铁楼宇。

6、创新城际轨道建设运用机制

构建区域城际轨道建设运营主体，鼓励区域政府、地方政府主导城际轨道建设，调动地方积极性。鼓励铁路公司、轨道公司与社会资本融合，实行高铁枢纽、城际铁路和城市轨道交通车站周边土地综合开发、联合开发，反哺轨道建设运营，弥合城际轨道与城市的割裂，以实现铁路和轨道交通建设运营的财务平衡和持续发展。鼓励轨道运营与设施分离，通过多样化运营主体、灵活运营组织，提供所需频次、速度、品质的轨道服务。

（作者杨涛、罗丽梅系南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司员工）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。