向海而兴｜黄镇东：大小洋山隶属浙江，建深水港分歧如何解决

【编者按】

2020年，上海要基本建成国际航运中心。

1996年1月，国家从战略层面决定加快推进以上海为中心、以苏浙为两翼的上海国际航运中心建设。建设上海国际航运中心是直接影响长三角地区和长江经济带发展的重要环节，更是中国扩大对外开放、推动中国经济融入全球经济的重要举措。目前，上海港可谓一手牵着长江，一手牵着世界，上海港集装箱班轮航线直达全球近300个港口。

今天，站在重新思考国际国内双循环的战略时点，澎湃新闻·智库报告栏目推出“向海而兴·上海国际航运中心建设亲历者说”专题，以大历史视角再思考中国对外开放战略，思辨新形势下的全球化。中共上海市委党史研究室、上海市交通委员会和上海中国航海博物馆先后对上海国际航运中心建设的领导者、建设者和参与者开展口述访谈，听他们讲述港与城，海与光的奋进故事。

口述：黄镇东

采访：徐建刚、张林、谢黎萍、杨建勇、张励、刘明兴

整理：刘明兴、张励

时间：2018年5月16日

建设上海国际航运中心，是开发开放浦东，使上海成为国际经济、金融、贸易中心之一的重要条件，是直接影响长三角地区和长江经济带发展的重要环节，更是中国扩大对外开放、推动中国经济融入全球经济的重要举措。上海国际航运中心从酝酿提出到全面推进，其间经历诸多困难曲折、突破不少“条框”束缚。

建设上海国际航运中心：从酝酿到提出

1996年，国家为什么要提出建设国际航运中心这个目标？主要目的是为了推动中国的对外开放，发展对外贸易。在党的十一届三中全会作出把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，实行改革开放的历史性决策之后，党中央、国务院于1986年在对外开放领域作出一项重要决定，那就是要应对国际竞争环境，通过各种渠道展开交流与合作，加入世界贸易组织（WTO），积极参与经济全球化，在经济全球化发展中实现社会主义现代化。当时，国民经济各个领域都提出了推动改革开放的举措。在交通运输领域，1992年7月交通部提出了深化改革扩大开放加快交通发展的“二十五条”。在国际航运业务方面，我们的开放目标是向英国伦敦、德国汉堡、美国纽约、新加坡、中国香港地区等较早的国际航运中心看齐，朝着建设中国国际航运中心方向努力。

当时，中国大陆周边很多港口都在争取成为亚太地区的航运中心。为此，20世纪90年代初期，我带领中国交通代表团考察了韩国的釜山、光阳和日本的神户、大阪、东京等港口，了解这些港口发展状况，特别是转运中国集装箱情况。由于中国集装箱运输起步晚、航线班轮密度低，中国北方地区相当大一部分的集装箱是通过釜山中转的，光阳港还有一个十分宏伟的集装箱码头发展规划。日本神户也在竞争亚太地区航运中心这个位置，最大的优势是国际航线多、密度大，中国很多外贸货物要进入国际市场，都选择到神户去中转，神户后来因为地震，港口设施受到损坏，竞争力降低。甚至连中国台湾地区也提出了要把高雄港建设成为亚太境外转运中心。其实，他们都看中了中国大陆经济发展的潜在市场，占据先行发展的优势，确立自身在区域或全球航运发展格局中的位置，成为中转中国大陆集装箱的枢纽港口，进而成为区域性或全球性国际航运中心。

在周边国家和地区都在争取中国大陆潜在市场的情况下，交通部作为国务院主管航运业务的职能部门应该如何应对？加快中国交通特别是港口基础设施建设，加快国家船队的建设。

关于国际航运中心这个概念是交通部水科所（现交通运输部水运科学研究院）在研究国际航运发展趋势的课题过程中首先提出来的，这与上海的想法不谋而合，同时天津、大连等港口也都在积极争取。交通部认为上海是最具备条件建设国际航运中心的。为什么这么说呢？尽管当时上海港的吞吐量（1996年上海港吞吐量1.64亿吨，其中集装箱吞吐量197万标准箱）与国际大港相比还有一定差距，但就全国范围而言还是处在领先位置的；从自然条件来看，上海港具有得天独厚的区位优势，上海地处长江口，辐射范围大：首先辐射到长江三角洲，然后辐射到长江沿岸，再向南北方向辐射，北可以包括陇海线，南可以吸收一部分到新加坡、中国香港地区转口的货源；从城市发展规律来看，上海是通过港口带动发展起来的，是口岸开放后逐步繁荣起来的。

1992年党的十四大对上海发展提出了“一个龙头、三个中心”（以浦东开发开放为龙头，建设国际经济、金融、贸易中心）的战略定位，明确了上海发展的战略目标，更确定了上海在中国改革开放和经济建设中的地位和作用。在“一个龙头、三个中心”当中，支撑点应该是经济中心，“经济中心是包括交通运输的”。到了1990年代中期，随着国际形势的发展，党中央、国务院更为清楚地指出，如果上海不能成为国际航运中心，经济、贸易和金融中心的作用就难以充分发挥出来。这样就提出了建设上海国际航运中心的战略性目标。我认为建设上海国际航运中心对上海“一个龙头、三个中心”的战略定位起着支撑作用或者说是基础条件之一。

1996年1月，党中央、国务院作出建设上海国际航运中心的决定，推动了中国国际航运事业的发展，推动了长三角经济社会的发展。明确建设上海国际航运中心的港口布局是以上海港为中心，以江苏、浙江港口为两翼的“组合港”，合理分工、优势互补、相互促进，并相应成立“组合港”的办事机构。20多年过去了，“中心两翼”的港口群得到了极大的发展。

目前“中心两翼”港口群的吞吐量占全国的四分之一，集装箱吞吐量占全国三分之一。随着南京以下12.5米深水航道开通，5万吨级船舶自由通航，10万吨级船舶可乘潮进江，南京以下江港海港化的趋势明显。浙江的宁波舟山港建成了中国接卸40万吨矿石泊位、30万吨原油泊位等大型散货码头，相应建设了集装箱码头。苏浙两省的港口服务长三角经济，中转长江中上游货物的能力明显提高，发展潜力巨大。

加快发展集装箱业务：建设上海国际航运中心的关键

国际航运中心发展到当代，普遍认为集装箱运输是国际航运中心的标志之一。国际港口界曾有一位知名人士提出：什么是港口现代化？集装箱化就是港口现代化。

要建设上海国际航运中心，上海在国际、国内航运组织方面必须具备的基本功能，就是航运企业及其航线开辟，组织集装箱班轮运输。当时，我们沿海运输有上海、大连、广州三个主要的海运公司（后来整合成立中国海运集团），国际航线主要是中国远洋运输公司。中国海运集团的总部设在上海，中国远洋运输公司的总部虽然在北京，但集装箱业务在上海。交通部对中国集装箱船队的建设实际上已经考虑到要充分利用上海的优势，并开放国际航运市场，吸引国际上的航运巨头如马士基、地中海航运、达飞等航运公司开辟上海国际集装箱班轮航线。

此外，中国地方和民营航运企业也开辟了众多的集装箱干支线，从事近洋和沿海、沿江的集装箱运输。经过这20多年的努力，以上海为中心的国际集装箱班轮航线已经覆盖全球，并且密度比较大。2016年2月，中国远洋与中国海运两家集团重组成中远海运集团，集团总部设在上海，这样就进一步提高了中国国际航运的竞争力，充实巩固了上海国际航运中心的作用和地位。

在经济全球化的当今世界，虽然城市拥有大型的航运企业未必是建设国际航运中心的必要条件，比如说英国的航运企业规模并不大，但伦敦国际航运中心地位是国际公认的。不过我们认为，如果具备这个条件，显然更有利于上海国际航运中心建设。另外，伦敦国际航运中心地位是历史延续下来的，至今该中心发布的波罗的海干散货运价指数仍然是分析散货运输市场的权威信息。伦敦的航运服务如金融、保险、法规和劳氏船级社等还是国际一流的。这从另一个侧面启示我们建设上海国际航运中心要高度重视中心的“软件”建设，大力发展上海国际航运中心的航运服务业，不断提高上海国际航运中心在全球航运发展中的影响力。

打开长江口：上海国际航运中心建设的重要支点

长江口深水航道治理工程， 1998年1月一期工程开工，2010年3月三期工程竣工，到现在已过去了近十年。很多同志未经历中国加快发展的历史时期，对这样一个早已建成的工程有些淡漠了，但对我这样当年参与工程方案决策和组织领导的人来说至今还是难以忘怀的。

1997年1月29日，李鹏总理主持召开长江口深水航道治理工程专题论证会，会议指出“尽快建成上海国际航运中心，发挥上海国际经济、贸易、金融中心的功能，必须加快长江口深水航道的治理”，明确“一次规划、分期建设、分期见效、先治理至8.5米”建设方针。当时参与工程论证的专家学者、工程技术人员欣喜若狂，摩拳擦掌；交通部作为主管部门调兵遣将，组织协调，为工程建设做好充分的准备。1998年1月29日吴邦国副总理参加了长江口深水航道治理一期工程开工典礼，此后二期（水深10.5米）、三期（水深12.5米）连续施工，二期工程建设长达13年。上海国际航运中心的建设也随着长江口深水航道治理工程、外高桥港区，特别是洋山港区的进展不断完善提高，成为全球有影响力的国际航运中心。所以，建设上海国际航运中心带动了长江口深水航道治理工程，而长江口深水航道治理工程支撑了上海国际航运中心的建设。

“长江口深水航道治理工程成套技术”成果获得了国务院2007年度国家科学技术进步一等奖，这个工程的技术总结或者说理论成果《长江口深水航道治理工程实践与创新》专著也于2015年5月公开出版发行。全国政协原副主席、中国水利界德高望重的专家钱正英同志对长江口深水航道治理工程作出了高度评价：“本项工程的成功建设，极大地释放了长江黄金水道的通航能力，推动了12.5米深水航道上延至南京工程的建设，支撑了上海国际航运中心的建设并带动了长江区域经济的发展，创造了巨大的社会经济效益，而且直接带动了水运工程建设全行业的技术进步。该工程是中国河口治理工程和水运事业的伟大创举，成为世界上巨型河口航道治理的成功范例。”

2011年中国工程院组织开展了工程评价工作，形成了《长江口深水航道治理工程评价综合报告》，对工程治理效果、取得的社会经济效益以及工程对生态与环境影响，作了全面的总结，给予了充分肯定。水运行业有句行话“寸水寸金”，长江航道水深从7米到12.5米，以2017年为例，产生经济效益124.41亿元，其中，航运效益106.76亿元，港口经济效益17.64亿元。而投入的水深维护费用11.60亿元，经济效益直接达到112.81亿元。在宏观经济效益方面，据中国财政科学研究所研究成果，长江口深水航道开通以来，货运量带动的GDP增长年均超过1000亿元，拉动财政收入增长年均超过200亿元，带动就业年均超过10万人。特别是在生态文明建设中作出的贡献极为突出。检测结果显示在航道工程南北导堤逐步形成长达147公里、面积为260公顷的人工鱼礁，利用疏浚土营造湿地，在上海横沙东滩到2020年可形成15.83公顷，成为鸟类的栖息地，为发展旅游业、水产业创造了条件。

建设洋山深水港区：实现上海港口布局的“三级跳”

洋山深水港区是上海国际航运中心的重要基础设施，奠定了上海国际航运中心地位基石。特别是洋山四期工程，码头岸线长达2770米，7个泊位，前沿水深15.5米，采用了先进的自动化集装箱装卸工艺系统，效率高，处于国际领先水平，是中国集装箱码头建设和管理从交通大国走向交通强国的标志。

虽然实施了长江口深水航道整治工程，上海港的外高桥港区能够达到12.5米水深的目标，第三、四代集装箱船全潮进出长江口，10万吨级散货船可乘潮进出。但上海的同志深感船舶大型化趋势的紧迫性，苦恼于市域范围内没有深水岸线，而距离上海最近的深水岸线资源在浙江舟山地区。加之历史上嵊泗曾属于上海管辖，20世纪70年代上海港在嵊泗绿华山建立过驳锚地，1990年代在马迹山建设铁矿石中转码头，很多老同志对嵊泗有感情，对那里的情况比较了解。

1995年8月上海市提出建设洋山深水港区的设想，1996年9月根据国务院的要求和交通部下达的文件，交通部第三航务工程设计院（现中交三航院）科研人员经过论证，认为大、小洋山岛的建港条件比较好，位于浙江嵊泗列岛以北，航道平均水深15米以上，海域潮流强劲，泥沙不易落淤，地理位置优越，西北距上海南汇芦潮港约32公里，向东经黄泽洋水道直通外海，距国际航线仅45海里，扼守亚洲-美洲、亚洲-欧洲两大国际航线要道，是距离上海最近的深水良港。

对于上海要在洋山建设深水港区，存在重大意见分歧，主要是港址的行政隶属关系。大、小洋山隶属浙江省舟山市，浙江对上海在浙江区域内建设洋山港区反映强烈，担心洋山港区的建设影响宁波北仑港的发展。浙江省委、省政府专门上书党中央、国务院，坚持宁波港是上海港组合港的观点，不支持上海港在洋山建设新港区。交通部作为国务院交通运输的主管部门，没有协调行政区划的职责，虽然积极做工作但多次协调未果，洋山深水港区方案处于停滞状态。这引起了专家学者的高度关注，中国著名的桥梁工程和力学专家李国豪同志联名15位院士和专家于2000年9月向中央致信，明确提出了上海要“加快建设洋山深水港区的建议”。这封信受到党中央的重视，时任中共中央总书记江泽民同志作了一个很长的批示，强调上海国际航运中心建设事关上海和国家经济社会的发展，事关长江三角洲地区和长江流域的发展，指出有关各方面要有全局观点，从国家整体利益出发，统筹考虑，通力协作，认真比选、科学决策，经得起历史考验。为此，国家发展计划委员会在2000年12月下发文件，就建设洋山港区项目征求有关省市和国务院各部门的意见。

江泽民总书记批示后，我拿着报告赶到浙江，把报告呈递时任浙江省委书记并征询意见，他表示中央决策前浙江要充分表达意见，中央作了决定，浙江坚决服从大局。浙江对上海建设洋山深水港区的意见明确后，我向吴邦国副总理作了报告。2001年1月30日，在吴邦国副总理率领下，曾培炎同志和国家经贸委主任盛华仁、国务院副秘书长尤权、国家发展计划委副主任张国宝，交通部有我和副部长翁孟勇等先在上海集中，在黄菊同志、徐匡迪同志及浙江省副省长卢文舸的陪同下，顶着风浪，在船上颠簸两个多小时，抵达了大、小洋山岛。大洋山有个乡镇，人口也比较多，当时有三万多人，小洋山人不多，只有三千六七百人。我们登上陡峭的小洋山岛，实地勘察深水港址，并乘船察看了大、小洋山岛海域情况。一致认为可以总体规划、分步实施，先行开发小洋山港区。

当天下午，参与洋山港区考察的各单位负责同志在上海西郊宾馆参加了座谈会。会上大家达成了三点共识：第一，建设上海洋山深水港区是必要的、紧迫的；第二，在洋山建设深水港区技术上是可行的；第三，建设洋山深水港区要处理好与长江口深水航道治理和建设宁波北仑港的关系。

在吴邦国副总理的领导和推动下，洋山深水港区建设由此进入了快车道。2001年2月，国务院第94次常务会议批准上海港洋山深水港区一期工程立项；2002年3月，国家批准上海港洋山深水港区工程可行性报告；同年6月26日，上海港洋山深水港区一期工程开工建设。

在上海港洋山深水港区建设过程中，时任国务院总理朱镕基同志对我们交通部的要求是，洋山深水港区建设具体工作由上海和浙江进行组织协调，交通部主要是负责推动洋山深水港区的建设，在港口建设专业技术方面把好关。除了港口码头建设外，要重视洋山深水港区的进出航道问题，进港航道的走向与杭州湾的泥沙运动密切相关；还有渔船问题，舟山是中国“四大渔场”之一，大量渔船在主航道上进进出出，如何进行管理。涉及航行安全和渔政管理问题，交通部作出决定，把洋山港区的港政、航政全部归上海统一管理，这样就避免了在主航道附近进行捕鱼活动影响航行安全的问题。

洋山深水港建设投入巨大，除了码头泊位、港池水域、进港航道等港口基础设施建设投入外，为解决洋山港区陆上集疏运问题，上海投资建设了一座长约32.5公里的东海大桥。大桥通车后对集装箱营运车辆实行免费通行，调动货主在洋山港区转运集装箱的积极性。时任上海市市长徐匡迪同志说，勒紧裤腰带也要把这座桥建起来。东海大桥是杭州湾通航水域的一座桥梁，桥梁的净空高度，也是一个很大的问题。如果桥面高度太低，会影响船舶通行；但如果要将桥梁净空抬高，又会大大增加东海大桥的资金投入。对此，交通部站在全局高度决定对大桥的净空高度不能要求过高，定为40米，可满足5000吨级船舶双向通航，另设三个副通航孔，供一些中小船舶通行，超过万吨级的船舶可以绕行，妥善解决了杭州湾区域通航问题，推动洋山深水港区早日建成。

2005年12月10日，洋山深水港区一期工程顺利开港。2006年建成二期工程，2008年建成三期工程，2017年建成四期工程，共建成23个水深15.5米至17.5米的泊位，最大可靠泊15万吨级的集装箱船舶；相应完成了进港航道工程、东海大桥和芦潮辅助功能区域的建设，形成完备的集装箱港区。

20多年来，上海国际航运中心建设坚持“硬件”与“软件”建设并举，洋山深水港区成为国际一流的现代化集装箱港区，长江口 12.5米深水航道延伸至南京，中国集装箱船队规模跻身世界前列，特别是第一个国家级航运交易市场——上海航运交易所的系列航运指数成为国际国内航运市场“晴雨表”和“风向标”。如今的上海港已连续8年保持世界港口集装箱吞吐量第一，成为中国港口改革开放的缩影。展望未来，上海国际航运中心建设进一步通过技术创新、管理创新和服务创新，提高国际化、市场化、便利化水平，打造21世纪海上丝绸之路与长江经济带的枢纽节点，实现中国从海运大国到海运强国的壮举。

（本文标题为编者所加，刊发时删节）