王建勋谈《联邦党人文集》与美国政治运行的理想

1787年夏天，五十五位美国代表聚集在费城，起草新宪法，为了让人们接受它，亚历山大·汉密尔顿、詹姆斯·麦迪逊和约翰·杰伊三人化名在纽约的报纸上发表文章，对新宪法的基本原则和内容进行阐释，并反驳各种批评意见。中国政法大学法学院副教授王建勋长期从事古典自由主义及宪制理论的研究，并于近期出版了《用野心对抗野心：〈联邦党人文集〉讲稿》一书。在接受《上海书评》记者的采访时，王建勋详细讲述了如何理解这一经典文献的思维脉络及其对于联邦共和国构建的意义。

您本书的后记中，特别强调《联邦党人文集》讨论的政府架构，深受犹太-基督教传统的影响，换句话说，是北美当时的民情决定了美国政府构建的走向。那么是否可以说，在不具备这样民情的国家，就无法移植这样一套架构？

王建勋：这个问题比较复杂，不能简单地这么说。众所周知，“民情”是托克维尔在《论美国的民主》中提出的一个重要概念，意指人们的“心智习惯”（habits of heart and mind），包括人们的思维方式、行为模式、宗教信仰等。在他看来，有三个因素有助于维系美国的民主，即自然条件、法律制度和民情。自然条件不如法律制度重要，而法律制度又不如民情重要。也就是说，民情是维系美国民主最重要的因素。而在民情中，首要的元素是宗教（基督教）。托克维尔发现，在美国，宗教和自由紧密相连，虽然宗教不直接参与社会的治理，但它必须被当作首要的政治制度，因为它促进了人们对自由的享用。

那么，对于没有这种民情的国家，能否移植美国的政府架构或者宪法制度呢？我的回答是，比较困难，但也并非不可能。或者说，可以在一定程度上移植，可以移植一些原则，但很难全方位移植，很难移植细节和一些具体的制度安排。而且，移植的效果不一定理想，不一定能够达到预期的效果。这是因为，移植政府架构就像移植植物，如果没有适于植物生长的土壤，被移植的植物就会水土不服，很难扎根生长。在法制移植史上，既有成功的案例，也有失败的案例。譬如，十九世纪时墨西哥曾经移植了美国宪法，但是，它根本无法在那里得到施行，原因在于那里的民情与美国相当不同。

同时，日本经常被认为是一个移植成功的案例。1946年的日本宪法效法欧美，其议会制度模仿英国，其司法制度——尤其是司法审查——取法美国。这部宪法比较成功地得以在日本施行，不仅确保了和平——该宪法常被称为“和平宪法”，而且实现了法治和民主，保障了自由。但是，不应忘记的是，这部宪法得以实施离不开美国的强力推动，离不开麦克阿瑟的刺刀和美国驻军。作为“二战”战败国，日本别无选择，只能接受并施行这部宪法。而且，麦克阿瑟强迫天皇公开宣布自己是人，不是神。

尽管就整体而言，日本的移植个案算是比较成功的，但是，有些制度的实施却不尽人意。比如，日本的法官没有借鉴美国法官的终身任职，因而其司法独立性受到一定程度的影响，日本法官对议会立法进行违宪审查（司法审查）的案例寥寥无几，自1947年宪法实施以来一共不超过十次，这跟美国法官频繁行使司法审查权的情形形成了鲜明的对比。再比如，日本没有学习美国的联邦制，虽然日本存在着一定程度的地方自治，但跟美国各州的自治权根本无法相提并论，没有真正的纵向分权制衡。

除了汉密尔顿等联邦党人，还有反联邦党人，他们那时的一些担忧，如联邦政府权力过大，总统权力过于集中等，现在看来都逐渐成为现实。是否可以说，这一宪法草案的隐患，当时并没有被联邦党人充分意识到？

王建勋：不能这么说。因为今天我们看到的联邦政府权力过大、总统权力过于集中等现象，既不是1787年宪法本身造成的，也不是联邦党人所能够预测到的，而是一系列事件和若干社会政治思潮的结果。1787年的《美国宪法》建立了一个权力十分有限的联邦政府，一个名副其实的有限政府。这部宪法授予联邦政府的权力不仅少，而且是明确界定的，而州政府的权力不仅多，而且是没有明确限定的。

联邦政府各个部门的权力都被清晰地列举了出来，国会的权力一共十八项，总统的权力一共六项，联邦法院的权力只有一项。联邦政府的管辖对象主要是对外的，尤其是战争、和平、谈判、对外贸易；而州政府的权力则涉及日常生活中的所有事务，涉及人民的生命、自由、财产、州内的秩序、州内的改良、州的繁荣等。联邦政府管辖的基本上都是全国范围内的事情，而各州管理的是跟老百姓日常生活最密切相关的事务，所以，各州的权力范围是十分广泛的。此外，宪法第十修正案进一步申明；“未授予联邦政府之权力，也未禁止各州政府拥有之权力，保留给各州或者人民。”

由此不难看出，宪法起草者们和联邦党人精心考虑了联邦政府权力的边界问题，他们想要的是一个权力有限的“小政府”，而不是一个权力无边的“大政府”。但是，宪法毕竟是一个原则性的文件，其中规定的内容大都需要解释，而解释却有着很大的弹性空间。比如，1787年宪法赋予了国会管理州际贸易的权力，但是，什么是“州际贸易”却是一个需要解释的问题。早期时，州际贸易主要被理解为跨越州界的货物买卖活动，但后来，哪怕是纯粹在一个州内的商业活动，只要对州际之间的贸易会产生某种影响，也会被认为是国会管理的对象。这样，国会以及联邦法院对“贸易条款”的解释越来越宽泛，联邦政府的贸易规制权力也不断扩大。

再比如，1787年宪法中的“必要和适当条款”，赋予了国会制定任何必要和适当的法律落实自己的权力，但何谓“必要和适当”却存在着很大的解释空间。如果说早期的国会和法院对它的解释还比较克制，那么，到了二十世纪，国会把这个条款和“贸易条款”结合在一起，几乎可以制定任何规制经济活动的法律。罗斯福新政时代的诸多法律，就是这样一部部得以通过并获得联邦法院支持的。在1942年的一个裁决中，联邦最高法院支持了一个认定农民的行为构成犯罪的法律，仅仅因为他生产的小麦超过了当时联邦政府对价格和生产的控制，即使他自己消费都不行。

所以，联邦政府权力的扩张，不是因为1787年宪法本身的问题，它只能规定原则，不能过于具体，否则会导致朝令夕改。而原则就需要解释，需要克制性的解释。但是，解释宪法的诸多条款，经常受到时代和社会环境的影响，受到社会思潮、公共舆论、流行观念等各种因素的影响。十九世纪后半期以来，随着进步主义、社会主义、福利国家等思潮的出现，加上两次世界大战以及罗斯福“新政”等，导致人们吁求联邦政府更多介入到社会经济生活之中，直接结果便是联邦政府权力的不断扩张。

联邦政府扩张的程度，仅仅从政府开支增加的层面，就可以看得一清二楚。在1850年，联邦政府开支仅占GDP的百分之一点五左右，1900年的时候这一数字也仅为百分之二点七，1950年达到了百分之十三，到2000年高达百分之三十四，而2010年的时候居然到了百分之四十二。即使不断有人警告联邦政府将会走向破产，但民意调查表明，人们依然希望增加政府开支，尤其是在医疗、教育以及基础设施建设等领域。而且，民主党及其拥趸（进步主义者）比共和党及其支持者（保守主义者）更加希望增加政府开支，尤其是在社会保障和环保等方面。与民主党及其追随者相比，共和党及其支持者更加偏爱一个小政府。

您在书中提到，美国经过内战、一战、二战，每一次大的战争，都导致了美国总统的权力扩张。是否可以说，那些足以改变国际国内形势的巨大动荡，对于政府架构的影响、冲击和改变，背离了宪法制定者的初衷？

王建勋：这个问题的答案跟上一个问题基本一样，我可以再稍微补充几句。之所以战争容易导致政府权力——尤其是总统权力——的扩张，是因为战争往往要求一个国家在短时间内集中人力、物力、财力，要求采取迅速、果断的行动，甚至要求政府采取一些非常措施，而这些将不可避免地导致权力的集中和扩张。而且，一般情况下，战争持续的时间越长，政府权力的扩张就越厉害。譬如，二战爆发之后，美国国会很快就通过了两个《战争权力法案》以及《紧急价格控制法案》，赋予总统非常宽泛的规制经济和交易活动的权力，涉及资源分配、订立合同、价格控制等，只要广义上跟战争有关，总统几乎都可以干预和控制。

因为战争而导致的总统权力的扩张，跟一个重要的理论问题有关，那就是，总统是否在紧急情况下享有宪法和法律上未明确列举的权力或者特权（prerogative）。本来，在共和政体下，政府是有限的，政府享有的任何权力都应当是宪法和法律明确规定的，不应当享有任何超越于法律之外或凌驾于法律之上的特权。但是，万一出现了未曾预料的紧急情况，为公共利益之目的，总统是否可以采取一些宪法和法律并未授权的非常措施呢？美国的国父们大都同意，在紧急状态下，为了实现极为重要的目的——比如保全整个社会，总统可以采取某些未经宪法和法律授权甚至背离法律的行动。

汉密尔顿认为，《美利坚合众国宪法》第二条第一款的总统条款暗示了其享有特权，紧急情况下的特权是行政权的固有组成部分。汉密尔顿不相信对政府权力的精确限制会有助于保护个人的权利和自由，不相信宪法和法律能够事先预见可能出现的所有危急情形。在他看来，既然无法在宪法和法律中规范每一种可能出现的紧急情形，那就需要一种应付这些情形的权力，而这种权力赋予总统最合适，因为这一职位具有行动迅捷的特点。汉密尔顿并不认为总统特权的行使是不合法或不合宪的，因而不需要事后获得民众的认可或批准，他甚至不相信民众具有做出适当判断的能力。

您曾提到1913年参议员从间接选举改为直接选举是一个错误，打破了参议院与众议院之间的制约和平衡，其不利后果将进一步凸显，能具体举例说明吗？

王建勋：1913年第十七修正案产生的历史背景是，十九世纪末二十世纪初，随着大众民主时代的到来，“一人一票”和民众的广泛参与成了人们心中的政治理想，1787年宪法中的那些所谓“不民主”因素逐渐受到了质疑和挑战。参议员的产生办法就是一个典型的“不民主”的例子。因为根据1787年宪法，参议员是由各州的议会选举或者任命的，与普通的选民没有关系。在这种背景下，通过了第十七修正案，参议员的选举就从间接改为了直接。

对于美国政体而言，这一改变至少具有三个方面的影响。第一，参议员从间接选举改为直接选举后，不利于过滤民众的激情。当初美国国父们制宪的时候，他们设计的是一个“混合政体”（mixed regime），即融合了君主制（一人统治）、贵族制（少数人统治）和民主制（多数人统治）的政体，因为这样的政体既能保障民众的权利和自由，又比较稳定。实际上，他们当初竭力避免建立一个雅典式的民主政体（直接民主），而是致力于建立一个共和政体（代议制民主或间接民主）。如果说众议院体现了民主制（多数人统治）的元素，那么，参议院则应该体现贵族制（少数人统治）的元素。既然众议员是选民直接选举的，那么，参议员就应该是选民间接选举的，因为只有这样，才能避免让民众的激情掌控整个国会的局面。

第二，对两院之间相互制衡的影响不利。美国国父们之所以设计两院制，是因为他们想要立法机关内部有进一步的分权制衡，每一部法律的通过都必须同时经过立法机关的两个分支。为了让这种内部的分权制衡有效地发挥作用，应该让这两个不同分支成员的任职条件、产生办法、任期等尽可能地有所差异，因为这些差异有助于造就两个气质、秉性、判断力、关心对象等不同的分支。譬如，众议员的任职年龄是二十五岁，而参议员的任职年龄是三十岁；众议员任期两年，而参议员任期六年；众议员是直接选举产生的，而参议员是间接选举产生的。但是，第十七修正案的通过则消灭了参议员和众议员产生办法方面的一个重要差异，无疑削弱了两院之间的相互制衡。

第三，第十七修正案的通过，对美国的联邦制产生了不利影响，因为它打破了联邦与州之间的平衡，对州权（state’s rights）是一个很大的打击。由各州的立法机关选举参议员，意味着参议员必须对州负责，必须致力于保护州的利益。但是，参议员由选民直选之后，州对他们的约束就大大削弱了，他们逐渐变成了联邦的拥趸。有学者研究发现，在第十七修正案通过之后，参议员更加倾向于支持扩大联邦政府权力的立法，包括那些推行罗斯福新政的立法等。而且，参议员利用自己批准联邦最高法院法官的权力，影响联邦最高法院的裁决，结果是，在第十七修正案通过之后，联邦最高法院更加倾向于将“权利法案”（前十条修正案）适用于各州，以限制州政府的权力。

在今天这个人们越来越迷恋中央集权的时代，第十七修正案的弊端更加明显，它把更多热衷于扩大联邦政府管辖权的参议员们送到华盛顿，他们推出了一个又一个管制社会经济生活的法律，连马桶的出水量都在联邦政府的管辖权之下，各州的管辖权越来越小。一个典型的例子是，奥巴马医改法案虽然遭到三十多个州的反对，但是，它依然在国会得以通过，成为法律。不能不说，这对于美国国父们精心设计的联邦主义是一个很大的打击。

1787年，美国还没有出现政党，如今，美国共和与民主两党之争，已完全渗入美国的政治生活，您怎样看待党争对于1787年宪法原则的冲击和侵蚀？

王建勋：麦迪逊准确预测到了在共和国中“党争”（“派系之争”）的出现，并写出了《联邦党人文集》中的经典之作——第十篇。他认为，哪怕没有现代意义上的“政党”，不同的派系、群体之间也会存在着纷争。他指出，“党争”之于自由，就像火之于空气一样，是无法消除的，只能控制其后果。通过什么方式控制呢？通过建立一个国土范围辽阔、人口众多的联邦共和国（复合共和国或扩展了的共和国）。在这样的共和国中，由于利益多元和分散，让一些人为了不当目的而形成多数欺压少数的可能性大大降低。

但今天美国的“党争”恐怕依然出乎美国国父们的意料，因为今天的“党争”越来越不是出于对原则问题的分歧，而是意识形态之争，甚至有时候是意气之争，而且异常激烈，有点儿你死我活，达到了白热化的状态。而且，今天民主党和共和党争论的很多问题——无论是政治、经济方面的问题，还是社会、宗教领域的问题，以及对于宪法的基本原则和内容，在一百多年前都是有基本共识的；而现在，它们之间的共识越来越少。譬如，在一百多年前，两党都不接受联邦政府对州权的削弱，都不接受社会保障、福利国家，都不认同堕胎、同性婚姻等。但在今天，这些东西基本都被民主党所接受，而且还成了不遗余力的倡导者。

民主党之所以在一个多世纪里发生了这种翻天覆地的变化，在很大程度上是因为它受到了进步主义、社会主义、理性主义、实证主义、无神论等思潮和社会运动的影响，以至于民主党的意识形态和基本主张不断走向激进化，不断向左转。它和共和党之间的纷争，不是因为共和党变得更右了，而是因为民主党变得更左了。十九世纪末民主党的主张比今天共和党的主张都更右，当时的总统克利夫兰（民主党人）就是一个典型的例子，他极力反对联邦政府提供救济。

今天的两党之争，迫使共和党的政治纲领和意识形态光谱不断向左移动，因为不这样做，它就得不到足够的选票，就无法赢得总统和国会议员的选举，结果必然是对1787年宪法的冲击。譬如，共和党被迫接受了参议员的直接选举，被迫接受了社会保障，甚至不少共和党人也被迫接受了同性婚姻。可以说，1787年宪法正面临着前所未有的挑战。譬如，由于州权不断地受到侵蚀，联邦和州之间的平衡遭到破坏，美国国父们念兹在兹的联邦制（复合共和制）不可避免地受到削弱。

再比如，对宪法第十四修正案中“平等保护”的解读不断扩大，其中规定的“性别”虽然一直都被理解为只包括“男性”和“女性”，而现在，对“性别”的理解已经不限于“男性”和“女性”，而是把“性倾向”“性偏好”“人为的性别改变”等都包括进去。根据这种理解，第十四修正案中的禁止因为性别而歧视任何人，变成禁止因为性别以及性倾向、变性等而歧视任何人。联邦最高法院最近刚刚做出的一个裁决就支持了这种看法。

美国总统选举是由选举人团投票的间接选举制度，这种复杂的选举方式一方面不能改变各州赢家通吃的情况，另一方面，赢得多数选民支持的候选人反而可能输掉选举，最近已经有两次发生。您认为这一选举制度是否有必要调整？

王建勋：我不认为这一制度需要调整。美国的国父们之所以要设计选举人团制度，是因为它具有一些独特的好处。譬如，它有助于维系联邦制，有助于平衡大州和小州之间的关系，有助于保护少数，因为选举人团给予了小州应有的关注，选举人在各州的名额分配不仅仅跟人口有关——每个州的选举人人数等于其在参众两院议员的人数之和。再比如，选举人团制度有助于避免总统选举过程中的腐败行为，因为选举人是临时产生的，而且选举结束后，其使命就完成了。还有，选举人团制度有助于减少因总统选举而产生的全国性震荡和骚动等。

但是，这一制度的确会产生赢得多数选民但无法当选总统的结果。这在美国历史上一共出现过四次，最近的一次就是2016年大选。特朗普虽然没有赢得多数选民的选票，但他却赢得了多数选举人团的选票。有人说，这种制度不够民主，不够公平，因为它不能体现出一人一票的价值，应该被改变或废除。

不能不说，这种看法是错误的，因为选举人团制度设计的初衷就是要平衡大州和小州的利益，就是要防止多数的暴政。如果没有选举人团制度，在全国范围内直接选举总统，结果必然是谁得到多数选民的选票，谁就会当选。可是，这样的选举如何体现联邦制呢？如何保护小州的利益呢？如何防止多数人的暴政呢？对美国国父们来说，一个政体不是越民主越好，而是必须对民主进行有效地约束，否则，结果一样是专制。

美国国父们反复强调，他们要建立的是一个联邦共和国，而不是纯粹民主国（pure democracy），也不是单一共和国（single republic）。为什么？因为只有联邦共和国才能更好地实现“用野心对抗野心”，更好地保障自由，或者用麦迪逊的话讲，为自由提供“双重保障”。

书名“用野心对抗野心”，是否意味着在您看来，1787年美国宪法的核心是行政权、立法权、司法权之间的制约与平衡，而不是如何安排选举？

王建勋：可以这么说，因为分权制衡是美国宪法的精髓。美国国父们深知，如果没有分权制衡，权力是无法受到约束的，因而也无法建立一个有限政府（limited government）。选举只是决定了官员如何产生，或者说，它只是一种官员产生的方法，但它本身无法对权力起到约束的作用。也就是说，如果没有分权制衡，选举产生的官员照样会滥用权力，照样会为所欲为，因为没有掣肘和抗衡的力量。

美国国父们作为一群具有一流政治理论水准和丰富政治实践经验的人物，深知权力集中的弊害，继承并发展了孟德斯鸠分权制衡的思想，使之臻于成熟和完善。有着“美国宪法之父”美誉的麦迪逊指出：“所有的权力——立法权、行政权和司法权，不论是集中在一个人、几个人还是许多人手里，不论其是世袭的、自命的还是民选的，都可以被恰当地定义为专制。”在麦迪逊看来，由于权力有天然的僭越倾向，在确保三种不同的权力分立之后，最大的困难就在于如何防止一种权力对另一种权力的侵犯，如何给每一种权力提供必要的防护措施。这种措施的关键在于让每一种权力都与其他权力关联或者交叉起来，让每一种权力的行使都受到其他权力的制约与平衡，防止任何一种权力的膨胀与僭越。

譬如，尽管立法机关享有立法权，但行政机关对立法享有一定的否决权，司法机关则可对立法进行违宪审查；尽管行政机关享有执法权，但立法机关可对总统进行弹劾，司法机关可对总统进行法律审判；尽管司法机关享有裁判权，但行政机关有权任命法官，立法机关则有权批准或否决任命。可见，不同的权力之间密切关联，甚至相互渗透、交叉、混合，以起到相互牵制的目的，避免任何一种权力的行使不受制约，防止任何一种权力独大或至上。

1787年宪法起草者的开创性贡献在于，他们不仅认识到了横向集权的祸害，而且认识到了纵向集权的弊端，因而提出了在不同的政府之间分权制衡的思想，即在联邦政府与各州（邦）政府之间的分权制衡。权力在不同的政府之间进行分立和抗衡，目的在于造就一种多中心的秩序，防止任何一级政府垄断权力、一手遮天。在美国国父们看来，这种双重分权制衡，意在对自由提供一种双重保障。分权制衡原理的基本逻辑在于，用权力制约权力，或者用麦迪逊的话说，“用野心对抗野心”。

如果没有这种分权制衡，选举本身并不能防止权力的滥用，并不能阻止暴政的出现。选举只是一种产生官员的方式，通过这种方式产生的官员与通过任命或世袭方式产生的官员一样，都可能会滥用权力，因而，其权力同样需要受到制约。在某种意义上讲，对通过选举产生的官员手中的权力如果不加以限制，后果将更加可怕，因为这样的官员得到了多数民众的支持，他们比以其他方式产生的官员更具有合法性，因而对权力的滥用更不易得到认真对待和矫正。