观察｜抗议者、联邦和地方三方博弈，美国警务改革前景不明

美国非裔男子乔治·弗洛伊德遭警察暴力执法死亡事件引起了全美范围的抗议示威活动，有关抗议将矛头直指美国警察的暴力执法现象，称其存在“系统性歧视”，需要改革。

其中，“砍掉警察预算”（defund police）成为抗议活动中响亮的口号。美国VOX新闻网6月8日刊载文章称，随着近期抗议的爆发，削减美国警察预算乃至某种形式的重组或解散警察已从仅限于极左翼圈子的设想变成被广泛接受的口号。

“削减警察预算不是一个孤立的诉求，与之相配的是要求增加其他方面社会公共支出。”社会运动研究者、美国宾夕法尼亚大学社会学博士生夕岸在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时说，“另外，削减预算的前提是预算的增加。美国联邦与地方政府近几十年都在增加警务支出。”

据中新网11日消息，10日，美国白宫新闻发言人麦肯尼表示，美国总统特朗普可能以行政令的方式改革警务。民主党方面则于8日在众议院宣布了一项全面的警务改革措施。

尽管如此，特朗普仍强调“法律与秩序”，不能让“激进的左翼民主党人”削减警察部门。就连美国前副总统、民主党总统候选人拜登也不支持削减警察预算。

虽然美国警务改革的方向在联邦层面因陷入党争显得不算明朗，警务改革的目标与程度在不同的抗议者和活动者之间也有着不同的解读。但有声音指出，美国各地方拥有很大的警务权限，警务改革已随着弗洛伊德事件在美国各地展开。

关于警务改革的各方声音

据新华社报道，7日发布的一项民调显示，与抗议活动中出现的暴力行为相比，美国人更担忧警察暴力执法问题。

在弗洛伊德事件之后，美国多地已着手改革警务。据美国有线电视新闻网（CNN）6月10日报道，已有至少12个美国城市禁止或计划禁止警察在执法过程中使用“锁喉”手法。更进一步的警务改革旨在限制警察使用暴力并追究相应的责任。

尽管如此，仍有活动者认为改革并不足够。据《纽约时报》7日报道，部分人士认为，即使明尼阿波利斯市警察局已进行改革，警察暴力执法的行为仍然存在，所以他们提出要削减警务支出。而NBC的报道则指出，抗议者对“改造”警务的设想光谱辽阔，包含改革、削减预算、解散警局甚至废除警察制度。

夕岸向澎湃新闻说：“在削减预算设想提出前，警务的投入已不断增长。” 清华大学公共管理学院、苏世民书院特聘教授王绍光在接受中央纪委国家监委网站采访时指出，按不变价格计算，现在美国的警力开支是40年前的约三倍。”据《纽约时报》8日报道，削减警局预算的诉求大多出现在警局开支已占据越来越多预算的城镇。

据明尼苏达州最大报纸《明星论坛报》6月9日报道，一项调查显示，去年在明尼阿波利斯市中心发生了系列暴力犯罪之后，该市大多数居民都支持警察局长在未来几年内增加数百名警察的要求。该市市议会随之投票决定将明尼阿波利斯警察局的年度预算从1.849亿美元增加到1.933亿美元。

但弗洛伊德事件爆发后，该市民意与市议会态度发生了巨大改变。明尼苏达州非裔权益团体Black Vision执行董事蒙哥马莉（Kandace Montgomery）说，重建的过程已经开始，但换一个让警察“穿上T恤”的警务系统这样的改革是不够的。削减警局支出也意味着要在社会其他方面投资，如教育、住房和医疗保健，进而保证居民的“安全与健康”。在蒙哥马莉看来，这也意味着要建立一个“文化适当且称职”的应对框架。根据她的设想，不应该由警察来应对家庭暴力、药物滥用和精神健康问题的投诉电话，而应将这类事务交给对应领域的专业人士。

Black Vision成立于2017年，是明尼苏达州活动者响应“黑人的命也是命”运动建立的地方团体。2018年该团体就曾在时任市长家门口举行过抗议，要求削减拨给市警局的经费。

美国普林斯顿大学研究非裔美国人问题的副教授Naomi Murakawa在接受NBC采访时说：“我们原来总是看到警察的野蛮行径和危机变成警察为自己招揽更多资金的时刻”。而如今削减警务支出的诉求显示出意识上的改变。

哈扎德（Dominique Hazzard）是华盛顿特区的非裔居民，也是非裔青年组织“黑人青年计划100”（Black Youth Project 100）的组织者。据美国全国广播公司（NBC）9日报道，对于华盛顿特区市长鲍瑟将白宫前道路命名为“黑人的命也是命（Black Lives Matter）大街”，哈扎德并不买账。她希望市长不止步于“道路展示”，而应切实改善非裔的生活。

哈扎德希望华盛顿特区的警局支出有所削减。这样的呼声在全美范围获得了越来越多的响应，纽约等其他城市官员已开始讨论将部分公共支出与职责从警察转移到其他社会服务领域。

不过，部分民主党政治人物反对削减警局预算的提议。现任民主党籍芝加哥市长、非裔女性洛里·莱特富特（Lori Lightfoot）就不支持削减芝加哥警局预算的诉求。她强调，为社会服务提供充足资金与保持警局预算并不冲突。

但芝加哥“拒绝警察学院”运动（No Cop Academy）与莱特富特等人针锋相对。据NBC报道，该运动组织在其网站上指出，芝加哥每天花在警务上的钱差不多是400万美元，这比城市公共卫生部、家庭和支持服务、交通、处理可负担住房的规划和发展部门的花费多出300%。

该运动起因于对芝加哥前任市长拉姆·伊曼纽尔（Rahm Emanuel）的不满，伊曼纽尔在其任内关闭了非裔和拉丁裔社区的50所公立学校，却提议斥资9500万美元建立一所新的警察与消防训练学院。

不公正观察（Injustice Watch）组织在其网站上引述数据科学家佛瑞斯特·格雷格（Forest Gregg）研究称，尽管芝加哥过去二十多年犯罪率持续下降，但芝加哥的人均警务支出比上半个世纪的任何时候都多，且绝大多数谋杀案仍未解决。

警务改革在联邦层面卷入党派对立

面对全国普遍的呼吁警务改革的声音，联邦层面已开始着手回应。8日，美国国会参众两院民主党人顺着全美抗议势头提出了一项立法草案，希望能从制度上进行改革，全面遏制警察暴力执法，减少美国刑事司法体系中的种族偏见。

根据草案，执法不当的警察较过去更容易受到起诉，民众也更容易因警察侵害其法律权利获得赔偿。此外，草案还首次将私刑定为联邦仇恨犯罪，并限制联邦政府向州和地方警察部门转移军用级别装备。但草案并未采纳激进派民主党人提出的削减警察部门预算的建议。

法案若要顺利通过还需得到总统特朗普和共和党控制的参议院支持，这并不容易。据新华社报道，8日，多名共和党国会议员便对民主党人的草案提出批评，认为草案限制了警察打击犯罪的权力。美国总统特朗普更是在推特上指责“激进的左翼民主党人”寻求削弱警察部门，并重申他寻求“法律与秩序”。

另据中新社报道，特朗普政府一名资深官员称，白宫助手本周早些时候曾希望特朗普于11日正式公布一揽子警务改革提案。但由于白宫仍在与国会共和党人进行讨论，并且到目前为止仍无法达成一揽子措施，因此总统更有可能在本周或下周晚些时候，公布更广泛的政策修改建议，包括立法。

在联邦层面，“砍掉警局预算”诉求的影响与警务改革未来仍不确定。但夕岸指出，警务问题不能以泛泛而谈的民主、共和党对立框架来看待。

夕岸说：“美国的许多社会运动依托社区，每个城市都有自己的社区生态。即使我所在的费城是民主党执政，人们对警察依然有许多不满，民主党执政时也在增加警务预算支出。”削减警局预算也称不上是全民诉求。夕岸认为，白人没有非裔那般的危机感，美国也未形成全民对警察的敌意。

夕岸指出，抗议者会在城市层面争取权益，这些议题不靠联邦层面的政治决定，地方拥有更大的影响力。“像‘国民警卫队滚出费城！’便是与地方相关的口号，很难放到全国语境下讨论。”

英国广播公司（BBC）评论员安东尼·泽彻（Anthony Zurcher）便对美国地方上的改革表示乐观。他认为，不论是否得到联邦层面的指导，弗洛伊德事件将是系列地方警察部门改革的开端。

“卡姆登县经验”可以作为标杆？

在地方层面，美国部分城市的警务改革显得尤为激进。7日，弗洛伊德事件爆发地明尼阿波利斯市的9名市议员承诺将解散该市警察局，并在“一个执法系统长期以来被控种族主义的”城市里重建新的公共安全体系。市议会控制着警局预算，上述9名市议员拥有的议席数量足够推翻市长的否决权，保证决议不被市长推翻。

据报道，9名支持解散警局的市议员尚未制定具体计划，但承诺与社区合作，并将借鉴过去对此进行研究。《纽约时报》称，对抗议者而言，重要的是民选议员与官员终于承诺彻底改革警务。

但据NBC报道，部分抗议者和民权活动者明确表示，精简、进步的警察部门不是他们的目标。其实，解散警局也并不是多激进的设想。NBC形容，他们需要的是一种“范式转移”。

选区位于明尼阿波利斯市的民主党籍非裔众议员伊尔汗·奥马尔（Ilhan Omar）说，她希望明尼阿波利斯市警局解散后借鉴卡姆登县的经验。据CNN 9日报道，人口规模相当于明尼阿波利斯市17%的卡姆登于2012年基于腐败问题解散了警局。卡姆登在解散警局前是美国暴力事件最频发的地区之一，如今犯罪率已下降一半。

卡姆登县公职人员路易斯·卡佩里（Louis Cappelli）表示，在解散后重建的当地警察部门将警务定位为“面向社区”的活动。警察自入职起便需要挨家挨户拜访自己负责巡逻的社区，做自我介绍并向邻里询问警务需要改进之处。除此之外，警察培训也会根据美国国防部武力政策指示强调致命武力是最后的选择。

这种“社区优先”的警务模式也将队伍内部族裔多样性作为优先事项。卡佩里认为，这样的警务模式是当地犯罪率大幅下降的关键。

无独有偶，民主党总统候选人拜登也提出了类似的设想。据NBC报道，拜登呼吁为社区警务拨出3亿美元。社区警务鼓励将警察分配到特定社区，以让他们了解当地居民和动态。拜登认为这是使警务工作最有效的模式。

无论如何，削减甚至是完全废止警务支出在许多人看来是“一无所获的冲动行为”。他们担心没有警察将无法应对暴力与犯罪。VOX 8日分析说，尽管在更为激进的左派人士看来，美国目前的警务系统导致有色人种被不成比例的关押，必须整顿甚至彻底废除。但对他们而言，“砍掉警察预算”的口号不是短期答案，更是漫长的目标。犯罪与杀戮仍应被妥当处理，但警察的权力需要被削弱。

不过VOX指出，美国自由派主流仍担心这一口号旨在解散警局甚至废除警察。在警务改革议题上，非保守派内部仍有争论。除却警务改革方面在联邦层面陷入两党对立争执外，以削减预算为代表的地方层面的警务改革仍面临实际操作上的困难。

“不公正观察”网站引述市政财政专家、芝加哥大学哈里斯公共政策学院市政金融中心执行主任迈克尔·贝尔斯基（Michael D. Belsky）说，削减警察预算最显著方法是减少雇员。

贝尔斯基说，这意味着裁员。但如果美国警察同业会（Fraternal Order of Police）的地方分会不同意，就无法解雇雇员。警察同业会在全美有将近35万名成员。“遣散某人非常困难；有时候你不得不去仲裁，有时候你会被起诉并不得不和解。” 贝尔斯基说。

（夕岸为化名）