非正规经济超9成的印度，如何通过立法保护街头摊贩的生计

在现代资本主义体系中，非正规经济是一个发展中国家的全球性现象，主要反映了农民从传统经济部门转向新的现代化部门服务的过程。从就业的角度来定义，非正规经济是指从事缺乏劳动法律保护和社会保障的工作，高比例的非正规就业是发展中国家劳动力市场的普遍现象，并不会随着经济的增长而减少。

正规就业的企业仍然依赖廉价、灵活的非正规工人来降低生产成本，保持竞争力；低工资的城市居民需要靠非正规经济提供的便宜、方便的商品和服务来保障日常生活；最重要的是国家的经济体系的维持也需要非正规工人，不是所有工人都能享有最低工资与社会保障。这些因素决定了在全球范围内，非正规经济一直在成长，因为它是延续全球资本主义再生产的重要环节，尤其是在金融危机的背景下，需要将就业作为经济恢复和长期发展的重要组成部门，这体现在各国政府承认非正规就业作为一种生计模式上。

在印度，正规部门就业是指那些在公共部门、有组织的教育机构，以及在按“印度工厂、合作社和准备基金法”注册的企业中的就业，而非正规就业包括在非正规部门就业以及在正规部门以非正规方式就业两部分。从劳动力市场的就业分布看，印度从事非正规就业的人占到全部劳动力的93%，这是一个非常高的比例，以至于有研究者将这个现象称为“非正规就业才是正规的”，因为在现实中，正规经济是边缘部门，而非正规经济才是主流部门。

从劳动力需求的角度看，印度经济的非正规性主要由四个因素影响，首先是自1950年代开始的“进口替代”战略，导致优先发展重工业，无法大量吸纳农村剩余劳动力，结果是他们从离开农村到城市寻求就业，被吸纳进非正规的、少于10个人的、没有社会保障的微型企业就业；其次，印度的产业政策将生产非耐用消费品的资格授予小企业，并进行补贴，而大中型企业被排除在外，导致这些小企业到1990年生产的产品达到836种，但它们没有动力成长，因此无法吸收更多的就业。

第三个因素是从中央到地方政府有过多的劳动法律，光中央政府就有45种涉及劳动关系的法律，这些法律不适用于小企业，但大中型企业要遵守很多的保护正规就业工人的法律，使得企业倾向于采用新技术来限制工人的数量，其结果是只雇有2-9个工人的小企业以及自雇职业者快速增加；最后，印度劳动力的受教育和技能水平很低，2012年的数据显示，30%的劳动力是文盲，另外有52%只有初中学历，以及3%接受过中职教育。

作为一个统合性概念，非正规部门的内涵是多元异质的，主要分为工资劳动者，自雇职业者以及不受保护的日结工，有研究显示，49%的非正规就业是自雇职业者，而日结工和工资劳动者分别占比30%和21%。总的来说，非正规就业的特征表现为低工资、缺乏就业安全，工作生活环境恶劣，几乎没有社会保障，就业人员受教育水平低，没有技能培训，以及经历过贫困状态。但不同类别的非正规就业具有内在差别，自雇就业的工资水平相对高于日结工和工资劳动者，他们对工作的满意度要高，是因为没有就业市场其他的选择而只能从事非正规工作，而日结工和工资劳动者是属于底线型就业，即非正规就业是他们的唯一的选择。

街头摊贩是印度一个古老的职业，一直存在，随着失业工人、农村移民的加入，街头摊贩的增长速度很快，统计数据显示，印度大约有1000万的就业人口是以街头摊贩为生计来源，其中孟买的数量最多，在25-35万之间。街头摊贩归属于非正规的自雇职业者，是社会能见度最高的非正规就业者，他们在城市经济中扮演非常重要的作用。通过售卖由小规模的或家庭工业生产的、比较便宜衣服、皮制品、塑料制品等必需品以及蔬菜水果等农产品，街头摊贩满足城市中低收入家庭的需求，为他们提供便宜、方便的商品和服务，大约30%的孟买居民每天至少在街头摊贩消费一次。另一方面，摊贩经济解决了很多人的就业和收入问题，一定程度上发挥了扶贫的功能。

有研究显示，印度的街头摊贩以男性为主，受教育水平比较低，收入水平取决于所售卖的产品，以及摆摊的时间和地点。由于街头摊贩不属于正规就业，很难获得银行的信贷支持，大都靠自身的存款和借款来支付运营活动和社会保障。他们的主要家庭支出内容包括医药健康，结婚生育，子女教育，事故保险等，不平衡的收入支出往往导致他们陷入债务陷进，承担较高的负债率。

对摊贩来说，摆摊是一件辛苦又充满不确定性的工作，因为户外的工作环境让摊贩暴露在职业伤害之下，比如没有清洁的水源，没有则所，缺乏垃圾回收设施，恶劣多变的天气情况等，各种事故随时可能发生，而且，由于摊贩数量不断增长，为了应付竞争和增加收入，他们必须长时间工作，这些因素都可能危及摊贩的生计和健康。

在有关发展中国家街头摊贩的研究中，与政府治理的关系是一个焦点问题，这是因为在全球化过程中，城市空间规划和经济管理的逻辑是新自由主义导向的，城市精英对所谓世界级城市的想象和追求导致政府在城市规划中以吸引资本为优先考虑，忽视不同区域、族群的社区商业与生活的自然状态，把街头摊贩视为低端人口和基础设施建设的障碍，指责他们侵入公共空间、威胁社会安全，因此，在很多国家，街头摊贩和政府执法单位的关系变成老鼠和猫的游戏。

在全球范围内，街头摊贩遭遇的来自地方管理部门，主要是警察的的针对性行动主要包括低度骚扰，没收商品和强制驱逐。很多国家的街头摊贩在公共空间活动的合法性在法律上是模糊的，加上摊贩经济的临时性、分散性，他们大都无法满足申领专门执照的要求，而且低教育程度和文化水平的街头摊贩也竭力希望避免正规规则的约束，因此在日常的管理实践中就衍生出对基层执法官员的贿赂行为。

缺乏法律标准的后果就是警察可以援引对其有利的法律依据来没收摊贩的商品作为处罚，有些执法警察会滥用权力将摊贩的商品据为己有，由于缺乏正当的保护，女性摊贩遭遇的处境更为恶劣。此外，地方执法部门通过小规模的行动将街头摊贩驱逐出自己的辖区或特定区域也很常见，2012年的一项为期三个月的全球摊贩追踪研究发现，这样的驱逐行动在英语和西班牙语的媒体上每天都有报道。

在印度，骚扰、没收和驱逐也是政府管理部门滥用权力的表现，这种治理实践的共同点就是模糊的正规治理机制导致不一致的规则和选择性地控制，这种局面需要被改变。为了主张自己的权利，推动相应的政策，并与各级政府管理单位沟通协调，印度的街头摊贩组建了自雇妇女协会、印度全国街头摊贩协会等组织，就解决诸如街头摊贩使用公共空间等地方性问题与管理部门进行沟通乃至抗议。

在这些组织的努力推动下，印度中央政府在2004年制定了关于街头摊贩的全国性政策，并在2009年进行修订，这个是世界上少有的关于城市街头摊贩的全国性政策，它的稀缺性不仅是因为其存在，而且它的目标是为街头摊贩的工作提供保护性的支持环境，让他们能够安稳工作，同时又能避免公共空间和街道过于拥挤和脏乱。这个政策是印度第一份给予街头摊贩合法性的制度性文件，肯定他们对城市经济的积极贡献，同时，在地方政府管理部门的执法行动中，街头摊贩可以援引这个政策来反对不合理的骚扰和驱逐。

但是，在印度的制度背景下，全国性政策只是中央政府的一个意向声明，并没有法律约束力，很少能当成具体的行动指引，它还需要被地方政府采用后才能执行，但是这类政策往往是走向立法程序的最重要一步。就摊贩政策而言，有些地方的执行比较到位，并有所创新，比如设立专门的摊贩区，以及由地方法院制定独立的申诉赔偿体系等。最有力的是印度最高法院在2010年10月通过了一项判定，即在印度宪法第19条的规定下，街头摊贩有做小生意的基本权利，这个权利必须被法律保护，因此印度最高法院要求政府在2011年6月30日前执行这条法律。

在街头摊贩组织的游说和压力下，《街头摊贩生计保护与规范》法案获得通过，这应该是世界上第一部开创性地为非正规经济治理所制定的法律，对街头摊贩的就业来说是前所未有的鼓励。这个法案规定地方政府管理部门要与街头摊贩达成共识，为他们的生意提供许可，并组建城镇的摊贩委员会作为政策制定的主体，委员会由市政官员、警察、卫生部门和其他股东组成，摊贩代表占40%，其中设有妇女保障名额，占摊贩代表的三分之一。印度《街头摊贩生计保护与规范》法案的制定反映了对街头摊贩的赋权，将占据街道进行经营性活动合法化，并提供规范管理措施，为政府的介入提供法律依据和执行路径。

从倡议性的全国政策到可执行的法案，印度关于街头摊贩的制度建设提供了一个理解他们的新视角，即摊贩经济应该被视为城市经济不可或缺的一部分，摆摊售卖是合法的劳动，不仅创造了就业，也为城市居民提供价格合理、获取方便的商品和服务，对他们的经济社会贡献的承认应该反映在对其平等工作权利的承认和保护上。通过建立街头商贩的合法身份，在城市规划中划定一定的摊贩专区，构建具有地方特色的摊贩文化，确保一个透明且文明的规范执法体系，对于摊贩经济的治理就可以在推动生计需求，消除贫困与防止公共空间过度拥挤和脏乱差的环境之间达致平衡。

占用公共空间是街头摊贩被限制驱赶的一个重要原因，但反过来看，城市规划是否有足够的包容性和有机性是一个值得探讨的问题，因为空间规划的不过不应该是只遵从专家和官员的专业知识和审美偏好，而应该将生活工作在这个空间里的人的需求和声音纳入到规划的过程，承认自然形成的摊贩聚集区的合理性，根据需求来合理分配空间，如果违背空间自然流动的规律，就容易陷入占据-驱逐-再占据的循环，容易加剧街头摊贩和地方管理部门的冲突。

此外，在印度摊贩政策制定的过程中，自组织的形成、发声，并被吸纳到城市管理体系中是一个很好的经验，推动街头摊贩在环境卫生、垃圾处理等问题上的自我管理，明确他们的进入公共空间的准入要求和行为规范，不仅可以节约成本，减少冲突，还能避免基层执法人员权力的滥用和寻租。