最高法判例│当事人因其他法律关系形成的借条按民间借贷审理

——兼评公务员从事营利活动签订的合同有效

原创 程青松律师 WeLAW

「案情简介」

2011年6月22日，康风江、刘超与郭某三人签订《合伙协议》，约定开发依兰县第三粮库房屋，合作方式为三人各占一股，经营开发资金全部为借款，盈余按比例分配，债务由三人共同承担。

2014年7月28日，郭某因故退出合伙，三人签订退伙协议，就有关郭某合伙期间的收益补偿三人达成一致意见。

2014年9月15日，康风江与刘超签订协议书（以下称《二人解除协议》）确认：合伙期间刘超出资20,000,000元，应收利息21,000,000元，合计41,000,000元。同日，依据该协议康风江为刘超出具41,000,000元借据一份，并注明“暂借款月息2%”。双方还约定了康风江偿还刘超本金、利息的时间。

后因《二人解除协议》的履行问题，刘超提起诉讼，请求康风江给付本金和利息。哈尔滨市中级人民法院一审按民间借贷审理，判决康风江偿还刘超借款本金15,936,600元及相应利息。

康风江不服一审判决，认为本案为合伙协议清算纠纷而非民间借贷纠纷，刘超作为国家公职人员与康风江签订合伙协议依据《公务员法》有关公务员不得从事或参与盈利活动的规定应当认定无效，遂提起上诉。黑龙江省高院经审理，驳回了康风江的上诉，维持原判。

康风江向最高人民法院提起再审申请。

「裁判结果」

最高法院经审查，驳回了康风江的再审申请。

「裁判理由」

黑龙江省高院二审认为，《二人解除协议》明确约定该协议签订目的是为解除双方合伙关系，刘超退出合伙关系，投入资金通过借款的方式予以返还，双方合伙关系转化为民间借贷关系。

关于康风江主张刘超系公务员，案涉合同无效的问题，黑龙江省高院认为，《公务员法》有关公务员不得从事或参与盈利活动的规定系加强公务员管理，约束公务员行为的管理性强制性规定，非效力性强制性规定，不能作为确认本案合同效力的依据。

最高法院审查认为，康风江同意刘超退出合伙并向其出具借据的行为合法有效，《二人解除协议》为当事人清算达成的债权债务协议，一审、二审法院认定本案为民间借贷纠纷并无不当。

关于刘超公务员身份的问题，最高法院认为，《公务员法》关于公务员不得从事或参与营利性活动的规定，是管理性禁止性规范，而非效力性强制性规范，公务员若违反了该规范，应由其管理机关追究其相应责任，但并不影响公务员作为民事主体签订合同的效力。

「律师评析」

一、关于当事人因其他法律关系形成的借条应如何处理

商业实践中，当事人从事经济活动实施的法律行为，有时难以区分其法律关系，比如企业融资中，投资方与企业方的“明股实债”交易，到底应认定为股权投资，还是借款债权，有时难以辨认，需要综合判断，并且区分内外部关系，具体可参见笔者另一篇文章《“九民纪要”视角下“明股实债”的权利实现》。

比如有些买卖关系，或者合伙关系，当事人对货物买卖价款或者合伙出资款出具欠条、借条，当争议发生后，是按买卖法律关系处理，还是合伙法律关系处理。很显然，案件当事人之间的基础法律关系是买卖或者合伙，而非借贷，欠条、借条指向的是货款或者出资款，并没有改变当事人之间的法律关系，仍然应当按其基础法律关系以买卖或者合伙法律关系进行审理。

《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第十五条第一款规定，原告以借据、收据、欠条等债权凭证为依据提起民间借贷诉讼，被告依据基础法律关系提出抗辩或者反诉，并提供证据证明债权纠纷非民间借贷行为引起的，人民法院应当依据查明的案件事实，按照基础法律关系审理。

但是，如果当事人解除原法律关系，并进行清算，或在原法律关系的基础进行清算，清算结束后，就相应款项重新出具欠条、借条，确认为借款的，原法律关系则转化为借款法律关系，应按借款债权处理。

《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第十五条第二款规定，当事人通过调解、和解或者清算达成的债权债务协议，不适用该条第一款的规定。

二、关于公务员违反规定从事或参与营利性活动签订的合同效力

《民法总则》第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外，违背公序良俗的民事法律行为无效。

《合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

合同法司法解释(二)将《合同法》第五十二条规定的“强制性规定”限缩为“效力性强制性规定”，其中第十四条规定，合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。

《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》又进一步提出了“管理性强制性规定”的概念，其中第15条规定，人民法院应当注意根据《合同法解释(二)》第十四条规定注意区分效力性强制规定和管理性强制规定，违反效力性强制规定的应当认定合同无效；违反管理性强制规定的应当根据具体情形认定其效力。

强制性规定，分为效力性强制性规定和管理性强制性规定，违反效力性强制性规定的合同无效。管理性规定，以禁止行为为目的，并不以否定行为的法律效力为目的，违反管理性强制规定，合同不一定无效。

2019年9月11日最高法院审议通过的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下称“九民纪要”）第30条规定，人民法院在审理合同纠纷案件时，要慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质。

“九民纪要”指出，下列强制性规定，应当认定为效力性强制性规定：涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，交易标的禁止买卖的（如人体器官、毒品、枪支），违反特许经营规定的（如场外配资），交易方式严重违法的（如违反招投标等竞争性缔约方式的），交易场所违法的（如在批准的交易场所之外进行期货交易）。

而关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，“九民纪要”认为，一般应当认定为“管理性强制性规定”。

上文《民法总则》第一百五十三条的表述“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”，看起似乎有点难以理解。《民法总则》该条第一个“强制性规定”指的是效力性强制性规定，第二个“强制性规定”指的是管理性强制性规定，“九民纪要”起草者认为，《民法总则》该条关于“强制性规定”，尽管在表述上与合同法有所不同，但其精神内核并没有变。

区分某一强制性规定是效力性强制性规定，还是管理性强制性规定，是一个法律难点，很难凭一个简单的标准加以界定，需要综合认定，进而确定合同是有效还是无效。“九民纪要”起草者分析指出，只有公法上的强制性规定，才可能是管理性强制性规定，主体违法原则上不应认定合同无效。

在本文上述案例中，刘超身为公务员，违反《公务员法》的规定从事营利性活动，所签订的合同的效力，要看《公务员法》关于禁止公务员从事或者参与营利性活动的规定是效力性强制性规定，还是管理性强制性规定。《公务员法》系公法自不必说，《公务员法》该条规定是对行为主体的规定，属于主体行为规范的范畴，而非禁止法律行为本身。并且，公务员从事、参与营利性活动，一概否定其法律效力，还会伤及第三人的合法权益。因此，认定《公务员法》关于禁止公务员从事营利性活动的规定是管理性强制性规定，是妥当的，公务员违反该条规定签订的合同应为有效。至于公务员违反《公务员法》，从事或者参与营利性活动，应当对其依照《公务员法》的相关规定加以处罚。

「案件来源」

康风江与刘超民间借贷纠纷再审审查与审判监督案

案号：(2017)最高法民申3637号

「相关法律」

《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》

第十五条 原告以借据、收据、欠条等债权凭证为依据提起民间借贷诉讼，被告依 据基础法律关系提出抗辩或者反诉，并提供证据证明债权纠纷非民间借贷行为引起的，人民法院应当依据查明的案件事实，按照基础法律关系审理。

当事人通过调解、和解或者清算达成的债权债务协议，不适用前款规定。

《公务员法》

原第五十三条 公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：……（十四）从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。

已修改为：

现第五十九条：公务员应当遵纪守法，不得有下列行为：……（十六）违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。

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