上海“十四五”｜面对贸易摩擦和技术封锁，如何参与全球竞争

【写在前面】

编制好“十四五”规划，需要把上海未来发展投放到全球、全国发展的大背景下进行重新审视和谋划，找准上海面向全球、面向未来的坐标和方位，从更宽的视野、更新的理念分析上海未来五年发展的机遇挑战以及影响应对。对此，课题组围绕“十四五”国内外环境专题，系统梳理了“百年未有之大变局”等重要论述和研究报告，组织召开了多场专家研讨会，对当前国内外环境的新特征、新趋势进行了研判，并对上海的影响做了初步评估。

本文系“十四五”上海发展的国际环境影响分析与研判的第二部分。

一、未来五年，中美经贸摩擦将是最大不确定性变量，世界权力转移出现百年来重大变化，新兴大国与守成大国的博弈进一步加剧，上海代表国家参与全球竞争合作风正时济、任重道远

1、中美经贸摩擦很可能不断升级，从“贸易战”、“科技战”延伸到“金融战”或成为大概率事件，对全球经济和国际关系持续带来负面影响

按照预测，预计2030年前后中国经济总量将超过美国，成为世界第一大经济体，因此美国将“十四五”视为“围堵”中国的重要窗口期。参照日美等经贸争端历程，预计“十四五”中美两国很可能由当前的“贸易战”、“科技战”进一步扩大至“金融战”，其负面影响不仅局限于中美两国，全球经济和国际关系都将受到不同程度的冲击。

首先，贸易领域的极限施压将带来全球范围内贸易投资的持续下降。按照联合国贸发组织《2019年世界投资报告》，全球外国直接投资（FDI）已经连续三年下降，预计“十四五”时期仍将处于历史低位。中美经贸摩擦升级将带来全球各国“逆贸易自由化”政策数量的进一步增加，受不确定性影响，大型跨国公司等在投资布局上开始十分谨慎和集中，除生物医药、人工智能等领域相对活跃外，多数行业普遍呈下降趋势。对中国而言，如果美国联合其他西方国家共同“围堵”中国，届时将会在一系列新的投资贸易协定和电子商务协定中极力将中国排除在外，不让中国参与到全球新的贸易投资规则体系中，从而从根本上孤立和封锁中国，对中国进一步扩大对外开放、吸引和利用外资造成一定压力。

其次，战略博弈的焦点很可能转向“科技战”和“金融战”，科技和金融“脱钩”影响不容忽视。目前，美国对中国的战略打击已转至科技，高端芯片、5G、航空航天等成为竞争的主战场，未来，还可能通过货币、汇率等金融手段制裁中国。如果发达国家进一步强化科技遏制，对中国开展“科技冷战”，要求独立构筑不同标准的科技创新标准和技术体系，将会切断现有高科技的供应链、产业链、创新链，对加快突破“卡脖子”技术、调整科技创新路径提出了更高要求；未来不排除金融领域“脱钩”的可能，这必然会对人民币自由兑换造成一定压力，货币战必然会波及中美以及世界各国的股市、债市、房市和全球大宗商品市场，对人民币国际化进程以及上海国际金融中心的地位带来影响。

第三，中国经济地位快速提升引发外部担忧与遏制，新兴大国与守成大国的博弈进一步加剧。美国视中国为对其核心价值观和全球经济主导地位最具挑战性的国家，明确将中国定义为“战略竞争对手”，强调经济安全就是国家安全，中美关系将发生深刻变化，竞争与合作成为常态，美国既想分享中国发展机遇，又会极力围堵遏制中国，两国摩擦和碰撞不可避免。世界经济论坛《2019年全球风险报告》指出，93%的受访者认为大国间的政治或经济对抗将更加激烈。欧日等其他发达国家对中国技术升级与快速追赶也存在疑虑和担忧。

2、中美战略博弈加剧国际格局演变动荡，世界权力百年以来首次向非西方世界国家转移，世界秩序面临巨大挑战

百年来西方国家主导国际政治的情况正在发生根本性改变。一是未来5年国际政治格局紧张动荡态势值得高度关注。美国特朗普政府以“美国优先”为圭臬，大搞单边主义和保护主义，令美国与盟国关系发生深刻变化。“利益优先”价值观支配下，美国全球战略再次向“冷战”回摆，其他大国或被迫回应、或从中渔利，全球地缘政治格局空前复杂，不排除出现类似一战之前的大国对立情况。特别是中美从合作与竞争逐步走向战略僵持、全面较量的关键阶段，两国很可能将围绕意识形态、政治制度、经济增长、发展模式、全球治理、网络安全等领域进行全面博弈、全面较量。对中国和上海而言，最大的挑战在于，面对“信息不对称、规则不明确、话语不适应、价值不认同”等重重挑战，整个西方发达国家从政府到企业、甚至民众，对中国等新兴经济体崛起采取和平与渐进方式完善现有国际秩序的做法，普遍感到“焦虑”和“挫败”，在西方发达国家高度相互依赖的情况下，中国参与全球治理体系变革进程所遇到的阻力之大、困难之多远超以往。

二是面对世界政治经济秩序的深度调整，“脆弱国家”等为代表的其他经济体面对冲击对中国的期待、质疑、防范情绪交织，形成合力存在难度。特朗普政府试图以不平等的双边关系取代现有国际政治经济秩序。美国先后退出“跨太平洋伙伴关系协定”、巴黎气候协定、联合国教科文组织、伊核协议等国际组织和协议，对国际规则造成严重破坏。在贸易问题上，特朗普政府无视世界贸易组织（WTO）规则，以“国家安全”为由征收钢铝产品进口关税；推行贸易霸凌主义挑起贸易争端；阻挠WTO上诉机构法官遴选等，置WTO于瘫痪的境地。面对上述调整，与中国合作密切的俄罗斯、土耳其、印度、越南、印度尼西亚、巴西、巴基斯坦等国家，由于经济脆弱性使其面对规则调整冲击几乎都面临很大困难，有的国家甚至面对连续多年负增长的压力“左右为难”，使得以中国为代表的新兴经济体参与全球新旧秩序嬗变和治理模式改善，往往难以形成合力。

3、全球治理体系与国际形势变化的不适应、不对称前所未有，中国将面临更加激烈的全方位国际竞争

中美经贸摩擦的长期存在并逐步增强，叠加外部发展环境的种种巨变，将使得中国“十四五”期间面临双重竞争的挤压，对外开放面临严峻挑战。一方面，预计国内产业过快对外转移将带来负面影响。如果在中美博弈背景下，未来日欧、美欧、日韩等建立“三零”自贸区，将使发达经济体逐渐形成“三零”贸易圈，势必会给上海降低关税、扩大开放等带来更大压力，严重冲击实体经济、高端制造等健康持续发展。越来越多的发展中国家实施开放发展战略，随着比较优势转换，中国将会面临来自发展中国家日益增强的竞争与挑战。与国内去产能、去杠杆等叠加效应，将给外向依存度高的经济发展带来更大的下行风险。部分新开放区域、行业领域和大型企业甚至面临重大经营困难。

另一方面，中国与发达国家的竞合关系发生变化。随着中国不断提升在全球生产价值链中的地位，与发达国家互补关系逐渐转向竞争，其可能在更大范围内不承认中国的市场经济地位。中国在降低关税、开放市场、保护知识产权、削减国有企业补贴等诸多方面将面临来自美国等国家的高标准压力，也有可能同步面临其他发达经济体效仿美国提出的类似“公平贸易”的要求。发达国家为防范中国快速的技术追赶将出台更多贸易投资领域的针对性限制措施，利用两个市场、两种资源的障碍预计将会明显增多。

4、全球能源资源版图发生重大变化，中国获取外部能源资源压力空前加大，能源问题将是上海“十四五”发展需要关注的一个“新变量”

“十四五”期间，全球能源资源版图预计将发生重大变化，新一轮能源革命加速推进，对全球经济和政治格局将产生深远影响。随着美国“能源独立”战略对全球能源版图带来的改变，上海需要在更大范围内发挥战略性价值。随着页岩油气开发取得重大进展，美国已经成为天然气净出口国、原油和成品油净出口国，成为当今国际能源市场的重要供应方和利益攸关国。

综合来看，随着美国由过去单纯的需求方，向兼具需求方与供给方转变，形成一种集生产大国、消费大国、出口大国为一身的全新能源格局，成为最为独特的一方，而消费方则由中国、印度等新兴经济体以及欧日等美国传统盟友构成。未来国际能源供需格局将逐渐从以沙特为首的OPEC、以俄罗斯为代表的非OPEC，以及美国为代表的消费方构成的三角关系，向更为复杂的多角关系嬗变。“能源主导权”战略背景下，美国回归传统能源，全球油气资源供应增加，会压低和稳定国际油价，为中国多元化利用国际资源及能源清洁化转型带来机遇，但随着美国逐步摆脱对中东的石油依赖和政策掣肘，使得中东的地缘政治经济风险明显上升，对中国能源安全带来更大挑战。应对上述机遇和挑战，上海立足提升全球能源资源配置能力，围绕石油期货交易、稳定能源价格、保障能源供给、做好能源储备等方面，应当发挥战略性作用，为中国在能源战略博弈中掌握先机、占据主动做好布局。同时，上海如何加快布局发展节能技术、引领低碳用能方式、转变城市发展模式等方面，尽快在可再生能源和电动汽车等领域实现技术赶超提出了新的要求。

在西方大国忙于“退群”、“建墙”对新兴经济体进行“围堵”甚至“围殴”，发展中国家中国期待、质疑、防范等各种情绪交织的背景下，立足服务中国作为更有责任心的大国引领新一轮国际秩序重塑的大局，上海加快建设具有全球影响力的社会主义现代化国际大都市，需要在推动全球治理体制和国际规则更加公平公正合理，构建和平发展新范式上发挥出不可替代的作用。“十四五”时期，在落实好“三项新的重大任务”、迈向更高水平开放、加快建设“一带一路”的桥头堡等方面，拿出实际行动和实在举措，掌握应对变局的主动权，作为非国家行为主体积极参与新治理框架体系和新国际规则体系的酝酿形成，切实发挥好代表国家参与全球竞争合作的示范引领作用，既创造了新空间，也提出了新命题。

二、未来五年，新一轮科技竞争的激烈程度将达到百年以来的新高点，中国可能会遭遇到较为激烈的科技围堵和封锁，上海科技创新中心建设需要提速、关键技术攻关亟需破题

1、全球科技创新将进入空前密集活跃时期，世界各国竞争空前激烈，争相抢占新一轮科技创新的制高点

“十四五”时期，预计全球科技创新将进入空前密集活跃期。由于具有全局性影响的颠覆性、革命性、主导性技术尚未明确，世界各国关于科技创新核心元素的竞争空前激烈，特别是聚焦人工智能、生物医药、集成电路、量子科技、航空航天、海洋工程等深刻改变人类生产和生活方式，对国际格局发展产生重要影响的科技领域，争相抢占新一轮科技创新的制高点。

同时，每一次变局都有一种全新的连通方式。人工智能作为未来可能的主导技术创新之一，“十四五”期间极有可能进入临界爆发期，成为发达国家和发展中国家高度关注的布局重点。随着智联网络的加速构建，人工智能将在跨界融合、开放融通中，进一步释放历次科技革命和产业变革积蓄的巨大能量，创造新的强大引擎，推动社会生产力整体跃升。上海应举全市之力加快建设人工智能发展高地，努力成为全球人工智能重要策源地，为全国乃至全球人工智能发展贡献上海经验。

2、中国受到科技封锁的力度可能会更大，并且手段趋于多元化，加快突破“卡脖子”技术，上海肩负着重要的历史使命

预计“十四五”期间，西方国家对中国科技封锁不仅不会削弱，反而可能会不断加强。一是从国防科技封锁逐渐转向新兴技术和基础技术等全方位围剿。以美国为代表的西方国家在延续国防军事技术封锁的同时，将逐步转向“对所有新兴技术的全方位封锁”，以达到抑制中国科技崛起的目的，包括信息、导航、通讯等军民两用技术；信息化时代的5G、新材料、生物遗传、微光夜视、可转化高级电子、精密高压锻造技术等高尖端领域技术实施封锁。

二是围堵和封锁的手段趋于多元化、多样化。美国通过《出口管制改革法案》限制敏感技术、尖端产品及相关生产设备和材料出口中国，通过《外国投资风险现代化评估法案》限制甚至禁止中方投资并购美国高科技企业，未来在新兴技术和基础技术领域，无论是技术出口、国内转让还是股权投资，中国企业都将受到美国政府的严苛管制和审查。近来，美国对华裔科学家与中国的学术交流也进一步限制，取消中国高技术领域科研人员学术交流签证；促使国际跨国公司与科研机构终止与中国公司研发合作等；还包括发动盟友共同开展对中国的技术封锁，从国际上形成对华技术围堵之势，在高技术领域孤立和低端锁定中国。

3、大国博弈不排除会带来全球技术链和创新链的“断裂”，世界可能会裂变出中国-发达国家两套独立的技术标准体系

从中兴事件到华为事件，美国对华发起科技战不断升级，从贸易战的谈判筹码升级为赤裸裸的战略遏制，工具手段之多、范围之大已经远超美苏、美日科技战。美对华科技战可以分为制裁高科技企业、限制科研人才、施压产业政策三个层次。一方面，科技战将是一场旷日持久的科技竞争，而且不会只有一个战场，其主战场将逐渐转移至能够真正决定国家安全和经济命脉的核心技术领域。未来美国不仅可能在芯片和软件等中国现有短板领域发起持续压制，而且从近年来联邦政府优先研发领域来看，美方很可能会围绕人工智能、量子技术、高性能计算、机器人、生物技术等前沿技术领域与中国开展从人才培养、基础研究、技术开发到成果转化、标准制定、金融支持等一系列“技术军备竞赛”。如果美方持续发起科技战，必将对中美高科技企业和全球产业链分工造成持续而深远的破坏。

另一方面，从应对角度，不管脱钩的可能性是1%还是99%，都必须按照最坏的情形做战略部署，即使是1%的概率，对特定企业和产业链也可能是致命的。短期来看我方受影响程度可能更大，但中国科研人员人数、发明专利申请和授权数量均已超越美国，据测算，到2024年前后中国整体研发支出也将超过美国，届时中国有望形成一套完整的科技生态系统。因此，“十四五”期间，中国将会以自主可控、安全高效为目标，坚持独立自主和开放合作相促进，加快构建自主创新体系。在此过程中，上海面临国家重大科技布局的重大机遇，在争取国家重大科技项目方面迎来新的机遇。

对此，面对科技创新复利加速产业周期和技术创新周期迭代的现实要求，在尊重科学发现和科技创新规律的基础上，上海全球科技创新中心应当主动适应世界百年未有大变局和中央赋予上海重大任务的基础上，主动提速、主动求变，力争在“十四五”期间在科创中心核心功能上实现重大突破，特别是要坚持自主创新与国际合作相结合，通过深化改革开放深度嵌入新的全球创新网络，通过实施有效政策积极推动科技创新重点领域提速，实现原始创新、集成创新和引进技术再创新的结合，尽快取得突破未来“卡脖子”关键核心技术的主动权，抢占科技创新的制高点，更好地服务国家改革发展大局。

（本课题报告完成于2019年10月，未包含对新冠肺炎疫情的影响因素评估，特此声明。）