中国经济新航向｜完善社会主义市场经济体制的几个关键点

编者按：

5月18日正式公布的《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》），为新时代下在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革提供了重要指引，意义重大。

当前，中国经济正处于改革与转型的关键期，如何进一步解放思想，深化改革，扩大开放，在经济体制改革上突破创新，构建更加完善的高水平社会主义市场经济体制，是当前中国经济社会改革任务中的重中之重。

为此，澎湃新闻联合中国人民大学经济学院、中国人民大学全国中国特色社会主义研究中心，邀请全国著名经济学家围绕《意见》，就推进新时代下社会主义市场经济体制过程中的重点、难点、目标、任务等展开相关解读与研讨，推动中国经济改革与经济高质量发展。我们希望这一组“解读”文章，可以帮助读者更好地理解中国经济体制改革及其走向。

近期，中央连续发布了两个重要的市场化改革文件，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《中共中央 国务院关于加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《完善市场经济体制的意见》）。这两个文件在这个时机颁布出来，一方面，是进一步落实党的十九大、十九届四中全会关于坚持和完善中国特色的社会主义制度、加快推进国家治理体系和治理能力现代化的新的重大战略部署，另一方面，也是在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革，特别是市场化改革的新的动员令。

十九届四中全会提出，要进一步完善中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化，而经济体制改革，特别是社会主义市场经济体制的完善，是完善中国特色社会主义的题中应有之意，也是其中最重要、最关键的一个任务。在当前的形势下，特别是面对着百年未有之大变局，国际经济政治格局发生深刻的大变化、大调整，新冠肺炎疫情对人类社会带来重大挑战，我国又面临着经济下行的压力和内外重大的矛盾冲突，在这个时间点发布这两个文件，进一步地重申了中央坚持通过市场化改革的思路和办法来破解我们发展中的难题和矛盾，也宣示了中央坚持市场化改革方向，推动新一轮市场化改革再出发的信念和决心。

第一，新时代加快完善社会主义市场经济体制，关键还是要处理好政府和市场的关系。改革开放四十年来，政府与市场的关系始终是改革的一个核心问题。这个问题的本质就是在资源配置中是市场起决定性作用，还是政府起决定性作用。理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。应该讲，中国的市场化改革，从十四届三中全会确立了市场经济的改革模式之后，到今年也有将近三十年了，我们取得了很大的成绩，社会主义市场经济体制在不断完善。但是，还存在着很多很突出的问题，主要反映在市场体系尚不健全，政府和市场的关系没有完全的理顺，市场决定要素配置的范围有限，政府对微观经济的干预仍然过多，市场和社会发挥的作用还不够等方面。当然，除了这些情况以外，深层次的还有很大的问题，就是在思想观念上，在理论的探索方面，在社会的认识方面，还存在着一些始终没有解决的问题。

比如，近年数字经济发展了以后，大数据、云计算、互联网、物联网发展了之后就有人提出来，在数字经济条件下看来搞计划经济是可行的，就有类似这样的一个观点出现。在当前我们抗击新冠疫情的过程中，我们取得了重大的战略性、阶段性的成果。但是也有人通过抗击疫情得出结论：看来关键时候还是政府看得见的手比市场经济、比非公有制经济更有力量、更可靠。也出现了强调和迷信政府行政力量，否认或者是贬低市场力量的这样一些情况。这说明我们搞中国特色社会主义市场经济体制搞了这么多年，但是在政府部门内确有一些人，仍然迷恋行政权力，对搞计划经济的内在冲动没有根本打消。在这次两会上，总书记在出席全国政协经济组的时候专门讲到了一个问题，他强调要坚持让市场在资源配置中起决定性作用，绝不能回到计划经济的老路上去。总书记的说法是非常有指导性意义的，也是有现实意义的。

我们坚持社会主义市场经济改革的方向，就是充分尊重市场经济的一般规律，一方面要加快建立高标准、完善的市场体系，在市场能够高效配置资源的领域，在市场机制可以有效调节的情况下真正让市场发挥作用，让市场主体成为市场竞争的主体，成为配置资源的主体。另一方面，还是要坚持进一步的转变政府的职能，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的干预。从去年以来，中央、国务院领导同志也都提到了要坚持竞争中性的原则，这非常重要，国务院也出台了关于完善公平竞争审查的制度。市场经济的核心是公平竞争，只有竞争公平才能够从根本上破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，才能保证不同的市场主体都能够平等获得市场要素，推动生产要素依据市场规则、市场的价格，通过市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

在坚持社会主义市场经济的过程中，要特别处理好产业政策跟竞争政策的关系，我想两个政策的结合是创新，竞争政策是市场经济最基础性的政策，其生命力在于鼓励创新。而各项产业政策只有通过公平竞争审查，能够突出创新引领、创新驱动的导向，逐步建立普惠公平、鼓励创新的政策体系，才会被市场所认可，才能够真正协同好竞争政策的关系。增强政府维护公平的市场竞争秩序，防止垄断和其他不正当竞争行为的力度，是未来更好发挥政府作用的重要途径。

第二，在新时代加快完善社会主义市场经济体制，重点在于完善产权制度和要素市场化配置，这是当前改革的两大重点任务。十九大报告专门指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。现代产权制度是市场经济的基石。在理论上，学界对于现代产权制度有很多阐述，这次文件还是从基本经济制度，从产权制度出发，再次强调国有资本有进有退，有所为有所不为，对国有经济的布局优化和结构调整进一步作了强调。也明确提出，对处于充分竞争领域的国有经济，主要通过资本化、证券化的方式来优化国有资本的配置，特别是可以通过混改来引入市场竞争机制，完善法人治理结构和市场化的经营机制，这是非常重要的。我们的混改搞了两三年，但其中出现了一些偏向，有的把混改作为一个目标，实际上它是一个过程，是国企改革的一个途径。另外，在混改的过程中也存在着盲目扩大国有经济的影响力、控制力，拉民营资本进来，但企业内部的治理结构和经营机制没有解决。混改关键是要引入市场竞争机制和新的市场化的经营机制。有一些民营经济通过混改来抢“红帽子”的问题是值得我们高度关注的。

《完善市场经济体制的意见》对于自然垄断行业的改革，特别是大家关注的电、油、气、铁路运输、邮政等进行了新的规范，是非常到位的。强调要破除一切的行政性垄断，对于自然垄断环节还是要加强政府的监管，特别是成本的监测，只要是垄断的行业、垄断的环节，政府就要加强监管。对于自然垄断行业里面的竞争环节的领域就要真正开放，让市场主体都可以平等的开放和竞争。同时，要有序地用市场化的办法来解决过去自然垄断行业的一些价格问题，实行市场定价。这次提出来有序放开用电计划和竞争环节的电价，适时放开天然气的气源价格和销售价格。我认为成品油的价格也具备条件在“十四五”时期实现市场化定价，虽然文件没有明确，但是我觉得条件完全是成熟了。当然，产权制度改革还有很多其他内容，包括农村的集体产权制度和居民的财产权，包括对于民营经济产权的保护，这都是文件中一直强调的。

要素的市场化配置也是改革的成败关键，关键是要通过破除要素自由流动的体制机制障碍来实现资源配置方式的优化和改进。要根据不同要素的属性、市场化程度的差异和经济社会发展的需要，构建更加完善的要素市场化配置的体制机制。不仅仅是我们过去讲的要素，像土地、资本、劳动力，还提出了数据要素、管理要素、技术要素。这些都是要进一步通过市场化的方式来配置。其中，关键还是推动土地要素市场化的配置，这既是一个难点，又是一个重点，还是一个热点。我们搞了四十余年改革，本来土地要素是诸多要素中最关键的，但是土地要素基本上还是通过计划配置，政府对土地要素的行政干预还是非常严重的。推动土地制度改革已经成为了完善社会主义市场经济体制最重要的任务，也是一个新的动力源。这个问题解决好了，不仅仅对我们目前抗击疫情具有重要作用，而且在推进城镇化、建设高标准的市场体系、实现高质量发展方面，都具有重要作用。

同时，要完善劳动力要素的市场化配置。中国的劳动力市场虽然有了迅猛长足的发展，但是户籍、所有制等一些身份的差异仍然是劳动力要素自由流动和市场化配置最严重的一个制度障碍。要着力引导劳动力要素合理畅通有序的流动，一定要对目前的户籍制度上进行一些根本性改革，真正破除二元经济结构，破除阻碍城乡统筹发展的体制问题，包括在中国产生了几亿农民工，这种户籍制度要根本改变。这次文件里面提出来要放开、放宽除个别超大城市以外的城市落户限制，在城市群内探索户口通迁、居住证互认制度。我想在有条件的地方，在“十四五”时期能否用居住证制度真正替代户籍制度，可以有力地促进城镇化的发展，也真正可以解决农民工这样一个大的群体的身份认证问题。其他几个要素的市场化改革也很重要，时间关系不展开了。

第三，在新时代加快完善社会主义市场经济体制，必须强化法治保障。《完善市场经济体制的意见》里面，专门有一段讲到了法治保障。党的十八届四中全会专门讲，社会主义市场经济本质上是法治经济，市场在资源配置中起决定作用和更好地发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向来完善社会主义市场经济法律制度。这是我们研究完善社会主义市场经济体制的一个重要着力点，在这方面要做到几点：

一是，有法可依。完善经济领域的法律法规的体系建设，加强对经济发展各项事业的法律制度的供给，依法平等保护私有财产和公有财产，完善保障公平竞争的法治环境。

二是，依法用权。健全执法司法对市场经济运行的保障机制，最大限度地减少不必要的行政执法的事项，还权于市场，最大程度的放开市场管制，规范行政执法行为。

三是，依法履职。全面建立行政权力制约和监督机制，实行政府权责的清单制度，进一步的健全和完善重大行政决策的程序制度，加强对政府内部权力的制约，防止权力的滥用。

（作者彭森为中国经济体制改革研究会会长，第十二届全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员，国家发改委原副主任）