中国经济新航向｜改革的本质是有序开放权利

编者按：

5月18日正式公布的《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》），为新时代下在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革提供了重要指引，意义重大。

当前，中国经济正处于改革与转型的关键期，如何进一步解放思想，深化改革，扩大开放，在经济体制改革上突破创新，构建更加完善的高水平社会主义市场经济体制，是当前中国经济社会改革任务中的重中之重。

为此，澎湃新闻联合中国人民大学经济学院、中国人民大学全国中国特色社会主义研究中心，邀请全国著名经济学家围绕《意见》，就推进新时代下社会主义市场经济体制过程中的重点、难点、目标、任务等展开相关解读与研讨，推动中国经济改革与经济高质量发展。我们希望这一组“解读”文章，可以帮助读者更好地理解中国经济体制改革及其走向。

近期，中央连续出台了几个文件，特别是《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》是非常重要的风向标，是中央向全党、全国、全世界宣示：中国的四十多年的改革方向是不变的，而且是坚定不移的、更高层次的改革开放。

一、改革的本质是有序开放权利，《意见》的宗旨是通过更大开放权利，建设高标准市场经济

中国四十多年的改革的本质，是实现权利的有序开放。在整个改革开放四十多年期间不断地存在对改革的质疑和争论，质疑和争论的核心是我们如何定义改革。中国改革的基本特征是转型：一是结构转型，即与世界同步的农业社会向工业社会的转型；二是体制转型，即从计划经济体制向市场经济体制转型。在转向市场经济的过程中，中国的改革本质是实现权利的有序开放。

建立中国特色的市场经济体制，前提就是对权利进行重构。权利重构，从过程上看，是将比较集中的权利安排转向更加多元化的权利安排，从主体上看，是将比较单一的经济主体转向多元的经济主体。在从计划经济体制转向市场经济体制的过程中，正是通过不断的权利有序开放，中国才取得了长足的经济绩效。因此，我们一定要理解中国过去四十多年的改革背后的道理和逻辑，理解改革的方向就是要实现进一步的权利的有序开放。

这次文件的内容、信号非常的明确，就是一以贯之的朝向社会主义市场经济体制改革的方向。文件提出了更高起点、更高层次、更高目标上推进体制改革，经过三个“更”的改革的推进，来构建高水平的社会主义市场经济体制。十八届三中全会、十九届四中全会以来，中国改革非常重要的一个方面是体制定型。改革四十多年间不断的存在争论，我们也在不断的变化，现在是需要有一个相对成型的、高水平的社会主义市场经济体制，这是改革的基本目标，这个目标不但没有变化而且要求更高。所以，改革的定义、改革的方向就是要实现进一步的权利开放，只有通过进一步的权利开放才能形成更加高水平的市场经济体制。

如何实现进一步的权利开放？从文件中可以看出：第一，是坚持市场经济的改革方向。总书记在今年两会期间也非常清楚地指出，中国不是回到计划经济的老路。要坚持市场经济的改革方向，不可避免会对政府的一些行为，如资源配置中政府的过多对资源进行直接配置，政府对微观经济主体的干预等要加以约束，在政府和市场的关系方面要更加发挥市场的作用。第二，是要更多地运用市场化、法制化的手段，减少政府的一些手段，政府主要的功能是创新制度的供给。第三，是制度性开放，过去的开放主要是有形的商品和要素的流动，这次文件则明确提出制度性开放。这里，我将主要对第二点做一些讨论。

二、更大权利开放的范围与内涵

新时代更大权利开放的核心，就是进行更高层次的成体系的体制安排与改革布署。如何实现更大的权利开放以建立高水平的社会主义市场经济体制，文件中有很多具体实际的部署，我认为核心是制度的全面安排和部署。

首先，产权是整个经济体制的基础，其重要性不言而喻。这次文件的重要性在于，对更公平的产权制度保护进行了阐释。此外，将产权制度作为基础性的制度，对原来在产权制度安排上没有完善的地方做了比较明确的规定，包括以管资本为主的经营性国有资产产权制度、自然资源资产产权制度、民营经济产权制度、农村经济产权制度。

自然资源资产产权在未来制度安排中可能是一件棘手的事情，如产权的归属，利益的分配，涉及到自然资源的管理的分类，不同的功能、产权的收益、国家起到的作用等一些方面的制度安排是非常棘手的问题。

农村的产权制度主要包括几个方面：一是农村的土地产权制度，这包含如何建立一个同中国农业转型相适应的权利分配的农地产权制度；二是农村独特的宅基地制度，如何去“特”，朝向要素权利与市场配置。农村在计划经济时期，特别是自人民公社以来形成了很大一部分宅基地资产，这部分的权利配置非常重要。三是农村集体产权制度。改革开放后一些地方也形成了一些集体资产，这种集体产权制度如何安排，涉及到了《民法典》中明确指出的非常独特的集体法人。农村的集体法人是社区，而农村村社法人产权的保护、产权制度的安排是非常棘手的，这些也是原来没有明确界定清楚的产权制度。

此次中央文件提出了更加全面、更加完善的产权制度，是基础性的产权制度，形成了一整套关于现代产权制度的权利体系。文件的特点体现了产权制度的全面性，我们提出了相关的比较完整的产权制度的权利体系设计，现实的难处则在于是否可以真正有效的实施。

其次，要素市场化改革。这次文件以及要素市场化改革的文件中，改革的核心和实行权利开放的核心实际上是要素市场化改革。改革走到现在，在向社会主义市场化改革的路径中，向权利开放的过程中，真正硬骨头是要素市场化的问题。要素市场的改革如果不能取得成功，改革可能会处于停滞不前的状态，甚至可能在一些方面出现倒退。要素市场化改革是整个改革现在最艰难的问题。要实现权利的开放，核心是更彻底的、更完全的要素市场化的改革。

要素市场化改革包括下面几个方面，一是要素市场的完善，二是要素市场价格形成机制，三是要素市场化配置方式。

关于第一点，要素市场完善，方向是权利开放，包括土地市场、劳动力市场、资本市场和数据要素市场。土地市场，要真正建立城乡统一的土地市场，统一市场建立的核心是农村和城市两个空间用地权利上的平等。过去整个土地制度的安排，实际上是一套有利于城市发展的制度安排，在权利的安排和授予上是有利于城市化的，对农民和农村的发展，在权利上则有很大的制约。在构建统一的土地市场方面也涉及如下的一些问题：城乡建设用地市场的建立能否实现土地同权；农村集体的土地能否实现同等的入市；宅基地制度的改革能否真正实现农村农民集体宅基地的所有权；原来宅基地保障的情况下，能否实现实现宅基地从福利权到财产权的转化，即宅基地的三权分置。

劳动市场，这次的文件除原有的户籍制度改革外，核心一点是公共资源按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置的转变。如果这个转变不能实现，整个公共资源的配置就不能落到已经进到城市这些常住人口，如已经进入到城市的农民和其他人口，那么这些人的权利就没有办法实现。所以公共服务配置方式的改变，实际上也是一个权利重新配置的问题。

关于第二点，要素市场的价格形成机制，文件中提到了土地问题，是因为现在要素市场价格形成机制中，土地的价格形成机制是单边垄断。在工业用地和土地农转非的过程中，政府以独家的土地供给者向市场供地，实行招拍挂，看上去是一个市场化的供地方式，但土地供给却是一个独家的供给者，土地的来源也是政府一家，这就形成整个价值机制的扭曲。在要素市场价格形成机制中，土地价格形成机制一定要改变政府独家垄断土地、一个渠道获得土地的方式。只有改变这种方式，土地要素才能够真正实现由市场来决定价格的形成机制。

关于第三点，要素市场化配置方式，涉及到土地的征地问题。如果继续采取通过征地来配置土地的方式，价格形成机制和土地要素的市场化过程基本上没有办法真正实现。总的来说，这次的中央文件花了很大的笔墨在要素市场化的改革上，下一步改革的核心就是通过要素的市场化实现权利的开放；由市场来决定要素市场的价格，减少政府的干预；由市场来配置土地，减少政府对土地配置的方式，这是如何实现权利开放的制度安排。

对实现更大权利开放所需的制度性权利开放，文件中也有强调。这包括对非公有制经济的权利开放和对外开放两个方面。对非公有制经济的权利开放，包括稳定的制度环境；平等的对待；电力、油气等一些领域的开放，放宽市场准入；民营银行、市区银行等中小金融银行的开放等。对外开放方面，包括更大范围放宽领域，更深层次的权利开放，包括制造业、服务业、农业进一步的扩大开放；更多领域允许外资控股和独资经营，全面取消外资准入负面清单的限制。此外，从过去主要是商品和要素的开放转向规则、规制、管理标准性的制度开放，包括平等的国民待遇和按制度办事；这次新冠疫情之后对于中国来讲，非常重要的一点就是规则和开放的原则一定是制度性的。此外，还有更大权利开放建立更高水平的市场机制，真正实现要素全面开放。

三、建立权利开放秩序的制度环境

中国改革一个非常重要的经验是，改革是一个有序的权利开放过程，有序的权利开放就是秩序规则。中国同很多实行转型的国家相比，在权利开放过程中保持了制度的有序。这次文件中有三个方面是非常重要的：

第一，权利开放的改革，改革的过程就是权利开放的过程。中国共产党如何领导这场权利开放的改革，保证它的制度有序，文件有明确的说明：在改革的过程中党如何领导改革的过程，如何保证有效、有序的改革。

第二，保持权利开放秩序的一些制度安排，包括经济领域的法律法规体系，执法司法，竞争权利的制约和监督，发展市场经济的监督职责和监督机制。

第三，如何真正保证权利开放制度中的平等，包括审查、负面清单等。

这次文件是一个非常强的如何进一步深化改革的文件，是如何保证中国在新的发展阶段、新的时代建立高水平社会主义市场经济体制的文件，是如何形成一个更加完备、更加成熟定型的社会主义市场健全体制的文件。其中强调一个重点是坚持权利的更大开放，这是我们的改革的经验，也是我们改革的基本方向。只有坚持权利不断的开放，整个中国高水平的社会主义市场经济体制才能建成。

（作者刘守英为中国人民大学经济学院党委书记、院长、教授、全国中国特色社会主义政治经济学研究中心研究员）