24省份营商大调研③各地改革进展差距大，小微企业成长难

【编者按】

中山大学《深化商事制度改革研究》课题组在2018年进行全国实地调研的基础上，2019年7月15日至8月10日期间开展了第二次全国实地调研，通过分层随机抽样，实地走访24省、110市、281个区的政务办事大厅，从市场准入、市场监管、互联网+商事、服务效能等维度，随机访谈前来办理业务的市场主体。此次调研访谈共收集有效调查问卷8293份。调研结束后，课题组整理第一手数据资料和舆情反馈，系统分析截至2019年8月全国营商环境建设的新进展、新问题、新方向。

商事制度改革面临的主要问题

当前中国商事制度改革面临的主要问题是，各地改革进展不均衡，市场准入、市场监管、服务效率等方面都不均衡。伴随着改革带来的短时间内企业数量倍增的巨大成就，企业面临竞争大、招工难、成本高等诸多新问题，小微企业成长面临困难。

一、在市场准入上，各地准入便利度差距大

放宽市场准入是“放管服”改革的第一步，尽管从全国来看，便利市场准入工作取得了平均意义上的进步，但从地区间的差异来看，各地在市场准入便利度上存在很大差异。如图1所示，在全国最佳省份，市场主体完成登记注册所需天数为3天，而在全国最差省份需要9.3天，最差省份所需天数超过最佳省份的3倍；从完成登记注册时所需打交道的窗口数量上看，在全国最佳省份为1.4个窗口，全国最差省份为3.1个窗口，是最佳省份的两至三倍；办理许可证最少的省份平均只需要1个证，实现了“一证”办理，最差省份需要2.7个证，也是最佳省份的3倍。这表明，在市场准入上，各地区间便利度具有明显差距，最差省份的市场准入便利度，大致仅为最佳省份的三分之一。

即使在同一省内，不同地区的市场主体对市场准入的便利程度也有不同感知。以山东省为例，在淄博市，一位受访市场主体表示一天半差不多就可以完成登记注册；而在滨州市，有市场主体表示办证办了好几个月，跑了几个区的大厅都未能办好。市内不同区的市场主体也存在不同评价。在青岛市西海岸新区政务服务大厅内，市场主体反映，一般行业的执照一天半就能搞定；在青岛市城阳区，有市场主体则表示已经补了三四趟材料，至今还没有办完。

从市场主体的反馈看，“多证合一”落实不到位、办理许可证耗时长，导致市场准入不便利。比如，在广西，有较多的市场主体认为办理许可证是做生意中的一个困难：“办理营业执照等业务还是挺简单的，可是对于要办理许可证的企业来说，有些证是很难办的。”在浙江金华，对于商改带来的改变，有市场主体反映：“三证合一、五证合一其实没有什么影响，名义上，许可证是合一了，但也是换汤不换药，其实要花的时间与精力并不会少。”

二、在市场监管上，信用监管不充分，市场主体被上门检查多

商事制度改革强调加强事中事后监管，随着大量市场主体的进入，事中事后监管工作量倍增，信用监管成为新型监管模式，国家为此建成了以统一的信用为核心的新型监管系统。同时，以信用监管为核心、建立随机抽查和联合监管模式，旨在减少线下检查的次数和部门数量。从市场主体的反馈来看，现阶段仍然存在市场主体被上门检查的次数和部门多的问题。

第一，市场主体被上门检查次数多。如图2所示，从市场主体的反馈看，在过去一年，81%的市场主体有被政府部门上门检查的经历。其中，35%的市场主体认为检查的次数增加，比2018年的33%还要高2个百分点；5%的市场主体被上门检查次数减少，比2018年低3个百分点。

第二，上门检查的政府部门数量多。如图3所示，从市场主体的反馈看，在过去一年，约24%的市场主体认为上门检查的政府部门数量与去年相比有所增加，比2018年的20%要高4个百分点。6%认为上门检查的政府部门数量减少，与2018年持平。

从各地进展看，各地信用监管普及度也不平衡。如图4所示，全国平均而言，19%的企业没有被上门检查；分省来看，没有被上门检查比例最高的省份，为37%，最低的省份仅为6%。在2019年，66%的市场主体表示在与其他市场主体交易前，会通过国家企业信用信息公示系统查看对方的信用信息，最高的省份使用率为79%，最低的省份为47%，约为最佳省份的一半，各地信用监管普及度存在明显的差距。

市场主体认为，检查增多虽然是政府更负责任、规范市场运行的表现，但为企业经营带来了不少困扰。比如，在甘肃兰州、广西南宁，大部分市场主体反映近些年市场监管的力度增大了，政府部门上门来检查的次数变多了；湖州吴兴区一位中年男士在楼上楼下跑完工商、税务业务后，主动找到调研员抱怨：“现在的主要困难是市场检查多，市场检查有种一刀切、流于形式之嫌。”广西的部分市场主体也认为市场检查增多，他们认为这导致了在本地做生意难度加大。广州的不少受访者表示，近年来其所在行业需要具备的许可资格提高了，政府部门检查的次数增加了不少，跟过去相比，开办一家同类型的市场主体，现在需要做出更多的准备才能满足市场的要求。

三、在“互联网+政务”上，各地知晓率、使用率差距大

“互联网+政务”建设是党中央、国务院的一项重要决策部署。如图5所示，到2019上半年，全国网上办事知晓率达66%，网上大厅使用率达48%，全国“数字政府”需求侧建设已经进入大规模知晓阶段，正在进入大规模使用阶段。但是不可否认，地区间的差距较大，在全国最佳省份，网上办事知晓率达84%，最差省份只有47%。使用率最高的省份为73%，已经进入大规模使用阶段，但最低的省份使用率仅为27%，仅为最佳省份的三分之一。

各地对于“数字政府”的重视程度不同，是各地“数字政府”发展不平衡的重要原因之一。在将“数字政府”放在工作重心及宣传重点的地级市，办事大厅推出“全流程/半流程电子化”的服务，在宣传推广及建设网上政务平台的过程中做出了较大努力，从而提升了市场主体的知晓率和使用率。比如，山东淄博，在被问及是怎么知道可以网上办事时，市场主体表示：“是工作人员告诉我的，我之前来办事，窗口跟我说可以在电脑上办，大厅里也有很多资料可以看，跟着上面做也不是很难。”在吉林，调研人员在访谈中发现，市场主体大多都表示知道可以在网上办事，且大多都是通过工作人员得知。而尚未重视“数字政府”建设，将“数字政府”作为线下办理的补充的市，尽管办事大厅内已经设置有电脑或竖起宣传标语，但由于办事人员未能主动推广，当地的“数字政府”知晓率与使用率较低，当地对“数字政府”的重视程度仍然存在不足。

四、在服务效率上，各地“最多跑一次”差距大

2018年两会上，李克强总理明确提出“放管服”改革六个一的目标。到2019上半年，一年时间过去，全国市场主体中办成一件事只需跑一次的比例为45%，与2018年的31%相比，取得了阶段性进步。但从各省来看，如图6所示，表现最佳的省份 “最多跑一次”的比例为61%，最差省份为20%，不足最佳省份的三分之一；在“一窗办理”上，最佳省份为81%，最差省份为32%，比最佳省份低约50个百分点；在半小时办结率上，最佳省份为57%，最差省份为6%，不足最佳省份的九分之一，地区间差距大。

即使在省内不同市、市内不同区，政府服务效率存在的差异也不小。比如在江苏常州的三个区，天宁区的工作人员在上一位市场主体复印补材料期间，会立马接待下一位市场主体，减少市场主体等待的时间；新北区的工作人员解答市场主体问题不厌其烦，即使在自助服务区，每一位需要帮助的市场主体都能立刻得到服务；在武进区湖塘分局，市场主体数量庞大，办事窗口也只有六个，虽然工作人员效率很高，但市场主体普遍需要等待40分钟左右。

从市场主体的反馈看，办事大厅工作人员的告知不到位，是政务服务效率低的首要原因。在湖南邵阳，一位受访者表示：“明明只要十分钟就能讲完办事流程和需要带齐的文件，但工作人员常常不做细致讲解，只是直接把材料拿给我们，让我们自行到填表区按模版填写。”更有市场主体表示：“我年纪大了，学历也不高，看着那些模板和文件还是很难理解到底要怎么办理，万一有哪里理解得不对，就得重新再排队，经常花三四个小时才能办完。”由此可见，工作人员对办事流程及注意事项的讲解不足、告知不到位，给当地的市场主体带来了不便。

其次，不同窗口之间的标准不统一，也是政务服务效率低的主要原因。在甘肃嘉峪关，许多受访者表示，有些业务需要跑三四趟才能办完，是因为每次带着材料过来都会被指出不同的问题。一位女士抱怨道：“每次材料都有问题，换一个窗口换一个人，材料就又有新问题。他们就不能一次性把问题说完吗？”即使在“最多跑一次”的发源地浙江杭州，无法实现“最多跑一次”市场主体也会抱怨：“承诺只要跑一次，这样就形成了只要跑一次的预期，实际上还是要跑好几次……现场要求交的资料和网上写的有出入。”不同工作人员、不同窗口的不同标准，给市场主体造成了困扰，也降低了窗口办事效率和市场主体的满意度。

同时，也存在因办事人员效率低，导致市场主体等待时间长、服务不满意的问题。比如在北京市朝阳区，不少市场主体都反映本区排号时间过长，经常需要花费一个下午在政务大厅等候办事。在福建莆田，据多位市场主体反映，大厅排队时间非常长，许多市场主体一坐就是一个上午，甚至很多到了下午还要重新排队等待。在福建福州，大厅上班时间是九点，但一般七点半就开始排队取号，如果八点才来排队，一般得等到下午才能办业务。我们八点半提前到达大厅，访问到一家公司的财务主管，她无奈地表示：“这里的工作人员效率很低，态度很不好，没有一个上午根本不可能办完事情，甚至还要等到下午。”在整个调研过程中，这位女士确实一直处于等待之中，即使到了十二点也还是坐在原位。

五、市场主体普遍面临“新三难”，小微企业“难上加难”

市场竞争激烈、招工困难和成本高是市场主体面临的新三难。商事制度改革一直围绕着解决“办照难”、“办证难”、“退出难”等难点和痛点不断深化，从2019年调研反馈看，这些问题已不再是市场主体的主要困难，提及开办企业难、办理许可证难和市场退出难的市场主体比重分别只有3%、7%和3%，与2018年相比几乎没有变化。2019年全国市场主体提及频率最高的三个困难分别是，市场竞争激烈、招工困难和成本高。这三个困难被提及的比重分别为27%、17%和14%，比2018年进一步提升1至2个百分点，成为市场主体当下最普遍的难点和痛点。

对小微企业而言，市场竞争更激烈、劳动力成本更高。小微企业中28%认为市场竞争激烈，大中型企业为21%，低于小微企业7个百分点。在劳动力成本上，小微企业有17%认为劳动力成本高，大中型企业为16%，低于小微企业1个百分点。在招工上，小微企业和大中型企业面临相同的招工压力，都有14%表示招工困难。因此，对于小微企业而言，尽管商事制度改革促进了企业进入，但随着企业数量的增多，小微企业的成长面临很大的困难，需要进一步扶持。

在竞争压力下，小微企业创造就业机会少、提升业绩比例低、创新比例低，成长面临困难。如图9所示，从就业来看，小微企业中扩大员工规模的比例约为32%，大中型企业为47%；从创新来看，小微企业创新比例为40%，大中型企业为60%；从业绩看，小微企业中47%过去半年业绩变好，大中型企业为60%。

在实地调研中，招工难、扩张难、生意不好做的抱怨发生在全国各地。比如在河北廊坊，调研员遇到了很多前来办理公司注销业务的办事人员，据他们反映，企业之所以倒闭是因为劳动力流失，一些需要大量劳动力的工厂正面临倒闭。在吉林白山，一位老板直言“在这里招工比较困难，年轻人留下的少，都去外地打拼。”在安徽芜湖，提到“做生意的大环境”，很多受访者表示“越来越难做”。在调研过程中，调研员遇到了几位正在经历转型的市场主体，在生意大环境不好的情况下，他们积极应对，及时调整。有位受访者提到：“我们更期待政府部门的支持和帮助。”

深化商事制度改革的方向

根据全国商事制度改革目前进展、取得效果、面临问题，结合中国经济发展新形势，我们提出进一步深化商事制度改革的三个方向。

在短期，推动标准化政务服务建设，缩小区域间发展差距。全国各市处于优秀、良好、中等、及格、不及格的比例分别为1%、4%、24%、63%、8%，各地进展不均衡。因此，为缩小地区间商事制度改革的差距，需要推动政务服务标准化，细化与量化服务标准及工作流程，提升全国服务效率，实现全国各地市场准入、信用监管、“互联网+政务”、服务效率一体化与均等化。

在中期，继续加强落实信用监管，建设竞争中性的营商环境。对比2018年，2019年市场主体被政府上门检查的次数和部门数量有所提升，在职能部门的角度上占用了大量的人力物力，在市场主体的角度上对正常经营造成了严重的困扰。市场主体受到检查的压力加大，说明信用监管的落实不够充分，以市场主体信用为核心的新型监管体制建设尚未完成。因此，进一步强化信用监管落地，一是要充分发挥以信用信息为核心、以大数据为基础的“互联网+监管”优势，继续推进信用监管和“双随机、一公开”监管落地。二是要按照一视同仁的规则监管市场，建设竞争中性的市场环境。

在长期，加强服务型政府建设，深化国内市场开放，扶持小微企业成长。一方面，服务型政府建设还不够充分，比如“最多跑一次”目前实现了42%，距离100%的目标还有一定差距。另一方面，市场主体面临的主要困难从与政务服务相关的“旧三难”转变为植根于市场供需层面的“新三难”，小微企业成长难。因此，深化商事制度改革，需要持续推进政府职能转变，提升政府的服务效率和水平；需要不断开放与建设更多的市场领域，从根本上解决竞争激烈、成本高和招工困难的问题。通过“提升政务服务”与“开放市场领域”的组合拳，助力不同市场主体的成长和转型，尤其是小微企业的成长，持续释放市场活力，促进经济高质量发展。

统筹：徐现祥、毕青苗、马晶、金奕彤

调研：马晶、金奕彤、纪昕冉、蒋孟芸、钟子健、苏逸宁、邓贤升等

执笔：毕青苗、黄逸豪、周昀、徐现祥、李小瑛、张莉

资助：研究阐述党的十九大精神国家社科基金专项课题《深化商事制度改革研究》（18VSJ069）