我国基本医卫法实施，江苏省卫健委解读该法影响几何

6月1日，中国首部卫生健康领域的基础法律——《基本医疗卫生与健康促进法》（下称“基本医卫法”）正式实施。

“基本医卫法”被称为卫生健康领域第一部“牵头总管”的基础性、综合性法律，亦被视作是健康领域的基本法。2019年12月28日第13届全国人民代表大会常务委员会第15次会议通过。

此前，我国已制定有《传染病防治法》《精神卫生法》《职业病防治法》《献血法》《执业医师法》《食品安全法》《药品管理法》《疫苗管理法》等10多部单行法律、40多部行政法规和众多行政规章，但这些法律都是针对某一特定具体领域的分散立法，缺乏系统性。历经20年酝酿出台的《基本医卫法》，既是对此前若干单行法律的系统性整合，同时也融入了医疗卫生体制改革的经验成果。

基本医卫法共10章110条，包括总则、基本医疗卫生服务、医疗卫生机构、医疗卫生人员、药品供应保障、健康促进、资金保障、监督管理、法律责任及附则。

总则提纲挈领，明确核心理念是“医疗健康事业以人民为中心”、“坚持公益性原则”、“国家和社会尊重、保护公民健康权”以及“公民依法享有从国家和社会获得基本医疗卫生服务的权利”……

其他八章则根据上述价值定位具体阐述，社会办医、乡村医生、医患纠纷、院前急救、弱势人群健康、心理健康等诸多待解的现实难题自此有了法律标尺。

江苏省卫健委副主任李少冬在日前举办的“基本医卫法”实施新闻通气会上向包括澎湃新闻（www.thepaper.cn）在内的媒体表示，该法为医疗卫生和健康领域中分散、独立的一些部门立法提供了一个法律基础和基本框架。法律的生命力在于实施，江苏将会乘着此次法律东风，结合江苏实际及疫情防控需要，制定一些新的法规规章予以配套完善，弥补在院前急救、妇幼保健、儿童医院、精神卫生等方面的短板和不足。

首次明示“健康权”

在诸多业内人士看来，“基本医卫法”一大亮点是首次在法律层面上明确提出健康是人的基本权益。健康攸关生命，但健康作为一项权利出现在人类认知中，却是晚近的事。

中国卫生法学会常务副会长、清华大学法学院教授王晨光认为，基本医卫法意义上的健康权不仅包括不受侵犯的自由权，还包括更广的获得医疗卫生服务的权利，具有积极个人权利的性质。

概括而言，《基本医卫法》规定的健康权包括：公平获得基本医疗卫生服务权、个人健康信息权、获得紧急医疗救助权、健康教育权、参加医疗保险权、医疗服务知情同意权、特殊群体健康保障权、健康损害赔偿权、参与健康决策权等权利。

中南大学法院学院、医疗卫生法研究中心陈云良教授认为，健康权具有社会属性，是一种积极权利，需要靠国家的积极作用才能充分实现。基于健康权的社会权属性，该法的核心与灵魂就是“确立国家在基本医疗卫生服务供给方面的主导义务”。

公民健康权要得到完整的保护，除建立完整的医疗卫生法体系之外，还要在其他法律中作出相应规定。江苏省卫健委副主任李少冬注意到，“把健康融入各项政策”，系首次在基本法律层面上作出规定，各部门公共政策制定和实施的全过程应将健康纳入考量范围，“这将从源头上消除影响健康的各种隐患”。

“将健康融入各项政策”，在医学界被称为“HiAP”（Health in All Policies），是世界卫生组织提出并倡导的制度，其基本出发点在于：健康很大程度上是由卫生保健领域以外的因素决定的，如饮用水、环境等等。

个人选择亦是决定健康的主要因素，如吸烟、嗜酒、熬夜等一些不良生活习惯。该法明确，公民是自己健康的第一责任人，应树立和践行健康理念；公民应当尊重他人健康权利和利益。

李少冬认为，健康权的明确提出，并保障其公平可及，理顺了国家和社会、医疗卫生和健康机构、公民个人之间的权利义务关系。人民的健康权利从此有了立法保障。

坚持“公益性”

改革开放后的20多年，我国医疗卫生体制改革走了一些弯路。时至今日，医疗卫生服务的提供究竟应由政府主导，还是市场化、商业化仍存争议。“无统一规范、各自为政是其中主因”，李少冬表示。比如，江苏宿迁等地卖掉公立医院的影响延续至今。

伴随医保入局，新一轮医改于2005年启动。这轮医改调整过往“市场化”导向，转变为政府主导，政府投入占医疗总费用比例大幅提升。

15年后，这一轮医改的改革经验被“基本医卫法”全盘吸收——该法明确，医疗卫生事业应坚持“公益性”原则，基本公共卫生服务由国家免费提供；医疗卫生服务体系坚持以非营利性医疗卫生机构为主体、营利性医疗机构为补充。

同时，还约定基本医疗卫生服务具有“可及性”、“公平性”，即通过适宜药物、技术和设备提供所有公民均能获取和享有的医疗服务。

公立医院是承担公益性角色的主力军，因此监管更趋严格。基本医卫法作出以下禁止性规定，政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构，让公立医院回归服务宗旨。

公立医院科室是否可开放承包等争议热点也得到明确——非营利性医疗卫生机构不得向出资人分配收益，禁止伪造、变造、买卖、出租、出借医疗机构执业许可证，不得对外出租、承包医疗科室。

财政投入是区别政府主导还是市场主导的根本因素。基本医卫法专设一整个章节规定“资金保障”，要求各级人民政府应当切实履行发展医疗卫生与健康事业的职责，建立与经济社会发展、财政状况和健康指标相适应的医疗卫生与健康事业投入机制，将医疗卫生与健康促进经费纳入本级政府预算，按照规定主要用于保障基本医疗服务、公共卫生服务、基本医疗保障和政府举办的医疗卫生机构建设和运行发展。

强基层

医疗卫生服务坚持以公益性为原则，但国家力量的重点仍然是基层。

基层医疗卫生服务能力薄弱已成为当下约束我国医疗卫生事业发展的一大症结。“基本医卫法”明确，优先支持县级以下医疗机构发展，并首次在法律上提出“农村医疗卫生服务网络”和“城市社区卫生服务网络”的概念，这对进一步推进和完善基层医疗卫生服务网络提供了清晰的法律基础和指引。

今年4月，江苏省卫健委明确今年内将基本建成80个农村区域性医疗卫生中心，并且纳入江苏省政府今年十大重点任务。农村医卫中心辐射2-4个乡镇，原则上服务人口10万以上，且要全面落实国际基本公共卫生服务项目。

新一轮医改推动的分级诊疗，出发点亦在于改变医疗资源配置不平衡，解决“大医院人满为患，小医院门可罗雀”的问题。然而推行数年来，“人才不愿来，来了留不住”依然是横亘在医疗资源下沉的一道关卡。

该法另一个突出亮点便是专门提及乡村医生。第56条明确村医队伍建设、职业发展、补助及养老问题，“建立县乡村上下贯通的职业发展机制，完善对乡村医疗卫生人员的服务收入多渠道补助机制和养老政策”。

江苏省卫健委副主任李少冬评价说，乡村医疗卫生人员的职业空间将迎来重大发展，县乡村三级上下贯通，村医不再是“一干就是一辈子”，按照相应的选拔机制，有能力的乡村医生将获得更多的晋升机会和更优厚的待遇，让基层医疗医疗队伍焕发出新的生机与活力。

强调国家力量“保基本”的同时，基本医卫法鼓励“社会办医”，满足人民群众的多样化、差异化和个性化健康需求。社会力量举办的医疗卫生机构在医保定点、特定医疗技术准入等方面享有与公立医疗卫生机构同等的税收、财政补助、用地等政策。

立法治医闹

近年来医患纠纷、医闹、杀医案件屡出不穷，医患关系和医疗秩序等问题也成为本该是死生托付之交的医患双方心中难言的痛。王晨光认为，这部法律对于规范医疗秩序和保护医护人员权益做出了明确的规定，但其重大意义绝非仅仅限于“立法治医闹”。

第57条明确，禁止任何组织或者个人威胁、危害医疗卫生人员人身安全，侵犯医疗卫生人员人格尊严。国家采取措施，保障医疗卫生人员执业环境。

中国卫生法学会常务理事、学术委员会副主任曹艳林指出，尽管此前我国《执业医师法》已经规定“全社会应当尊重医师。医师依法履行职责，受法律保护”。但从法律层面明确规定医疗卫生人员人身安全、人格尊严不容侵犯，全社会应当尊重医疗卫生人员等，在我国还是首次。这从法律层面宣示了医疗卫生人员的地位和尊严。

同时，该法对医疗卫生人员的执业要求更加严格，进一步规范医务人员行为，如明确不得对患者实施过度医疗，不得利用职务之便索要、非法收取财物或者牟取其他不正当利益。

备受关注的薪酬奖励制度改革也得到明确。该法提出，国家建立健全符合医疗卫生行业特点的人事、薪酬和奖励制度，体现医疗卫生人员职业特点和技术劳动价值。

此外，基本医卫法还填补了之前卫生监督部门没有法律正式赋权的空白，给卫生监督工作实现了“正身”。法律同时规定，国家建立健全机构自治、行业自律、政府监管、社会监督相结合的医疗卫生综合监督管理体系，体现多方共治的格局。

李少冬在会上表示，法律的生命力在于实施，贯彻好、实施好基本医卫法，需要立足江苏卫生健康实际，结合疫情防疫需要，制定一些新的法规规章予以配套完善，如健全公共卫生应急管理体系，补齐基层公共卫生发展短板等。

6月1日，这一基础性法律的实施，昭示万里长征迈出坚实一步，但是健康中国的大厦远未落成，后续还需配套的法律法规以及具体机制制度细化完善，同样，也还有一些法律空白的部分，仍待考验各方智慧。