减税降费②丨中国的减税降费应以长期制度建设为中心

【编者按】

减税降费系列原为“大规模减税降费:尚待深入研究的综合性财税改革与宏观经济政策”专题讨论，由三篇文章组成，首发于2020年第五期《学习与探索》，经授权澎湃新闻摘编刊发。正如该专题主持人汪德华所言，减税降费、增加支出、控制债务是各国普遍追求的良好政策目标，但从理论上看也是公共财政领域的“不可能三角”。中国在全面脱贫等一系列战略支出的背景下，如何减税降费、控制债务，值得讨论。

全球视野下的供给侧改革与减税降费

全球形成了两次主要的减税潮流。一是20世纪七八十年代以美国、英国为首的国家为走出“经济滞胀”而发起减税浪潮。受经济自由主义理念推动，由于经济全球化的发展而迅速传导到其他国家，当时中国还不是世界市场的主要参与者，受到的影响有限。二是2008年全球金融危机以来各经济体为拯救经济实施扩张性需求管理，导致本来就压力重重的财政难以为继。2010年以来，不得不启动财政整顿，旨在通过增加税收与消减公共开支的政策组合，限制财政赤字率和债务负担率，维护财政安全。

１.欧盟：结构性减税降费

欧元区国家的税制有一个显著特点，即劳动所得的税收楔子普遍较高，表现为个人所得税、工薪税或社会保障缴款，在劳动力成本和财政收入中均占较高比重。一方面，税收楔子推高了企业成本，影响了经济体的竞争力，2000-2019年欧盟的平均失业率为8.76%。2013年2月，达到11%的历史最高水平。欧元区情况还要悲观，1995-2019年，其平均失业率为9.61%，2013年2月达到12.10%的历史最高水平。另一方面，较高的劳动税楔也减少了劳动者税后收入，降低了劳动者的购买力，抑制了总需求。

在“欧洲2020战略”框架下，欧盟自2011年开启欧洲学期机制，用来协调欧盟成员国之间的经济政策，防止成员国财政赤字、政府债务超标和经济发展失衡，该机制包括向成员国提供针对性的国别税制改革建议。自2011年起欧盟委员会即通过该机制，连续多年呼吁各国减少税收楔子。2014年7月，欧元区国家将降低劳动税(个人所得税、社保税)确定为政策优先事项。

考虑到大多数欧盟国家用于减税降费的财政空间普遍较小，为防止给国家财政带来太大风险，欧盟委员会建议实施结构性减税，以保持财政收入中性，即在减低劳动税负的同时，以消费税作为收入弥补。实质是从对劳动课税转向对消费(包括财产、环境)课税，在政策操作上，这意味着减个人所得税、社会保障税同时增加增值税、财产税、环保税等。这样做既有利于实现减税的好处，也有利于避免高债务带来的财政风险。这样做的理由是理论上宽税基的消费税(如增值税)，对经济损害较小，同时增值税又是大多数欧盟成员国的主体税种，增加增值税相比其他税种对经济体的负面效应要小。

２.美国联邦政府：为资本减负

美国联邦政府收入结构以所得税和劳动税为主，消费税只占极小比例，2018年特定消费税和关税占比分别为3%和5%。因此美国减税向来以减所得税为主。2017年美国税改的基本思路，即供给侧减税通过对资本轻税促进社会投资增长，带动就业增加，从而使劳动和资本共享经济增长成果实现收入分配公平和经济繁荣并举。

此次税改的最大看点是企业所得税名义税率大幅调低，由原来的35%调降为21%。为促进海外资金回流，免除了跨国公司的海外股息所得税，但对1987-2017年滞留海外的利润取消纳税，递延按低税率一次性征税。其次是在个人所得税方面，减轻高收入者和资本所得负担，美国联邦政府希望通过改革过于复杂、名义税率过高、对国内投资和就业不利的现行税制，促使资金回流，增加国内投资、就业和消费，重振美国经济。

３.中国：全面减税降费

如果从2008年1月１日实行新企业所得税法算起，中国广义的“减税降费”之路已经走过12年。

狭义的减税降费是指2015年底以来作为供给侧结构性改革的重要支撑而进行的一系列。2019年又开启了“更大规模减税降费”进程，目前中国窄口径宏观税负自2016年的17.6%下降至2019年的15.9%，累计减税总额达5.1万亿元。中国的减税降费力度前所未有，实施了对劳动、消费和资本的全面减负。

一是减劳动税。表现为个人所得税提高扣除标准，增加专项附加扣除，扩大较低税率的适用范围等。降低了社保缴费名义缴费率等。

二是减(一般)消费税。主要表现为“营改增”和“营改增”之后增值税的相应改革举措。经过改革，目前适用税率已由原先的17%、13%、11%和6%四档改为13%、9%和6%三档。此外还提高了小规模纳税人起征点。

三是减资本税。自2008年以来，企业所得税税率已经持续下降，目前名义税率为25%，但实际税率大约在21%左右，2019年以来继续扩大小微企业、初创科技型企业的所得税优惠力度和范围。

然而减税降费直接导致财政减收，对财政可持续性提出挑战，伴随中国经济驶离高速增长轨道而进入新常态，减税降费发挥经济增长效应和后继财政增收效应的不确定性增加，对财政收入和财政可持续性的负面影响已经显现。

从总体上看，减税降费使财政收入承压，而财政支出保持高速增长，一般公共预算财政赤字(不含财政稳定调节基金)维持高位，政府债务负担加重。2019年一般公共预算赤字4.85万亿，同比增长29.13%，从结构上看，减收效应导致地方财政尤为困难。营改增后，地方政府税源减少，而支出责任较大，致使收入增速低于中央，支出增速高于中央。中央财政盈余而地方财政赤字，2019年中央政府一般公共预算盈余5.42万亿元，同比增长2.8%，地方政府一般公共预算赤字10.27万亿元，同比增长13.7%。

国际经验对中国的若干启示

仅就税收而言，当前中国的宏观税负并不算高，甚至是偏低的，即使从综合税费的角度，中国的宏观税负，在全球最多处于中高水平，远远算不上最高。但是与西方发达国家不同，中国仍处在经济社会发展的爬坡阶段，对基础设施和社会福利支出的需求依然强劲。未来，中国的减税降费举措仍将持续，这不仅是助力供给侧结构性改革的要求，也是应对贸易战、新冠肺炎疫情和实施积极财政政策的要求。可以预期，如果不采取措施，中国的政府债务水平将继续升高，财政风险将持续增大。

结合其他经济体的相关经验，针对继续实施财政可持续的减税降费，我们提出以下建议：

(一)立足全口径政府收入概念，优化现行税制，对欧洲主要国家结构性减税的研究表明，短期结构性减税降费尽管重要，但更为重要的是通过税制改革为长期经济发展提供动力，提升财政的可持续性。因此，未来中国的减税降费应以长期制度建设为中心进行谋划。

１.确立以税收为主导的、规范的政府收入体系，以税收作为国家财政的主要收入来源，是走向现代国家的主要标志之一。由于非税收入仍然占据中国全口径政府收入的40%左右，因此，减税降费应从减除和归并政府现有各项非税收入入手，确立法治型、规范化的政府收入制度基础。当前，尤其要在前期社会保障税费率改革的基础上，制度化地解决社保费在劳动税楔和企业负担中比重过高问题，在全口径政府收入的框架内，谋划税制结构及各主要税种的改革与后续完善。

２.继续优化现行增值税制

当前，中国增值税在税收收入中占比较高，主流观点认为，间接税占比高造成企业税负过重，是中国税收制度落后之处。但是，如果从考察税收经济效应的角度，推动经济增长的要素无非是劳动、资本、技术、制度等，税制如何对待和塑造这些要素，才是一国税制竞争力的真正体现。2018年增值税合计62346亿元，占当年全国税收总收入的39%，在消费型增值税制下，可以大致认为39%的税收对企业资本性支出给予了免税待遇。从这个意义上说，中国现行税制是具有竞争力的。过去由于增值税的税率级次过多、税率偏高、特惠型税收优惠多，特别是进项税款留抵制度等公认的原因，增值税的效率优势并未得到充分发挥。“营改增”改革以来，以上缺陷基本得到改进，为增值税效率优势的发挥创造了有利条件。未来，应坚持这一方向，继续在优化税率等方面推进现行增值税制改革。

３.堵塞税收漏洞，重建税收优惠制度

打造清洁的税基，也是正确评估企业税收负担和调整税率结构的必要条件。现行企业税收优惠过于复杂，税制漏洞过多，并且以特惠型优惠为主，囊括了地区优惠、行业优惠、所有制优惠、高科技优惠、规模优惠等方方面面。导致企业优惠不平等，造成税负不公，极大地干扰了企业决策，也为各种非法税收筹划行为提供了土壤，要为企业减负的前提是要清理和堵塞这些税收漏洞，建立规范、有序、合理的税收优惠体系，以减少对企业的行政干预。

税收优惠措施定位为供给侧激励，促进劳动供给和投资同时，要以资源节约为原则扩大资源消耗和环境污染型税基，助力资源消耗高、环境污染重的落后产能淘汰，如此以促进产业转型升级为主线，调整税负结构，压缩落后产能。可以为先进产业发展腾挪更多减负空间。

(二)制定财政整顿策略优化财政支出结构

１.着重供给侧激励控制支出总量

在财政支出结构上，注重发挥结构调整的供给效应。一是配合简政放权精简机构，坚持压缩一般性支出，削减财政补贴，控制社会福利性支出增速，为保障重点领域腾挪财政空间；二是吸取英、德两国经验，跳出财政支出需求扩张的惯性思维，将财政支出重点落在供给侧，提升补短板和产业引导支出占比，为财政资金的使用提质增效；三是在满足经济社会发展需要的基础上，做好总量控制，配合减税降费和国有资本经营收入增长，保证支出总量增速稳中有降，逐步向中期预算平衡趋近。

２.防范地方隐性债务风险

地方财政收支的失衡，不仅吞噬了中央财政盈余，而且导致了大量隐性债务。财政政策的提质增效，意味着预算支出标准的提高。这需要对地方政府项目建设投入重新审视，淘汰低效投资，严防地方融资平台新增融资，冲击经济增长，推高地方政府隐形债务风险。此外也要发挥收益性项目的优势，合理运用地方政府专项债券，置换存量隐性债务和支持新项目建设，通过市场机制缓解地方财政压力，降低政府债务风险。

３.制定完备的平衡预算与政府债务限制制度

公共资金的使用效率和财政安全不能寄希望于人的道德自律，最终取决于有没有一套有效的制度约束。为了克服传统的年度预算平衡制度缺陷，最近几年来在不同范围和层次内实行了中期财政平衡制度。学界普遍建议应推广中期预算编制、预算绩效管理和预算平衡体系，将财政风险降到最小。我们认为，延长预算周期虽然有助于增加预算的灵活性，对冲财政风险。但是在根本上并不能起到限制支出的目的，它的基本目标是预算平衡而不是预算控制。所以我们才会看到，在财政困难时期总会有各种声音要求突破赤字率和债务率，在这种思维下，只要能够找到办法平衡赤字，债务率的提高不是问题，要从根本上控制财政风险，必须未雨绸缪，打破这一常规思维，建立政府债务限制制度，并通过诉诸人大立法实现政府债务限制法治化。

(三)培养和激发市场主体活力

１.建立市场友好型税制，是税制改革的重中之重。

要让市场在资源配置中发挥决定性作用，规范政府这只看得见的手，建立市场友好型的税制是减税降费的应有之义。除了实质性减税降费，未来应更多考虑如何建立对企业更为友好的营商环境，提高中国税制竞争力，吸引更多的资金来华投资，吸引高层次人才来华就业。

２.促进公平竞争提升微观主体活力。

通过优化市场制度，简化行政审批，打通政策执行中的症结，疏通政策传导机制，减低制度性成本，提振社会资本投资信心。除了必要的产业引导财政支出，应更多地秉持“竞争中性”原则，配合国有企业改革，避免非市场因素导致的不当竞争，改善营商环境。

３.从去行政化着手推进国有企业改革提速。

在国有企业内部推动实施去行政化管理，引入市场化经营管理体系，完善现代企业制度。一是使企业管理人员与行政脱钩，为吸引更多私人资本参与国企改革扫除管理障碍，提升国有资本经营效益。二是避免企业经营与政府信用背书挂钩。导致风险定价扭曲资源向国有企业过度集中。三是通过向社会释放更多资源，加速“拉弗效应”实现，同时提高国有资本经营效益，为减税降费提供更大的财力支撑。

总之，在全球化深化的背景下，主权国家在全球范围内竞争税基，已经白热化。传统税基正在缩小的不争事实，对全球各国(也包括中国在内)的国家治理模式，提出根本性挑战，在尚未发现更有潜力、更稳定的新税源之前，改革国家治理体制，建立促进税源增长，而又支出有度的财政制度。以最小成本实现公民最大福利是各国必需认真对待的课题。

（马珺系中国社会科学院财经战略研究院研究员、税收研究室副主任；邓若冰系中国社会科学院大学博士研究生。）