减税降费①｜非税收入划转改革的难题和对策

【编者按】减税降费系列原为“大规模减税降费:尚待深入研究的综合性财税改革与宏观经济政策”专题讨论，由三篇文章组成，首发于2020年第五期《学习与探索》，经授权澎湃新闻摘编刊发。正如该专题主持人汪德华所言，减税降费、增加支出、控制债务是各国普遍追求的良好政策目标，但从理论上看也是公共财政领域的“不可能三角”。中国在全面脱贫等一系列战略支出的背景下，如何减税降费、控制债务，值得讨论。

国地税合并改革后，党中央、国务院要求在2020年12月31日前分批完成依法保留、适宜划转的非税收入项目，交由税务部门统一征管。但是当前各地区非税收入划转工作进度不一，在项目选择标准、组织领导机构、数据系统建设、缴费人便利性和社会舆情压力等方面面临着多重改革困境。2019年的非税收入同比增长20.2%成为拉动公共预算收入增长的重要引擎。

2016年《政府非税收入管理办法》明确规定，非税收入是指“除税收以外由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入”。根据财政部公布的数据目前非税收入共有12大类全国层面的非税收入有92项各省设立的行政事业收费共360项、520小项。

政府非税收入存在的主要问题

１.地方非税收入规模过大，财政收入结构性问题突出。从全国非税收入的绝对规模来看，2014-2016年非税收入额增长10倍，年均增速达２８％。超过税收收入年均增速(21%)７个百分点，就地方政府而言，非税收入占一般公共预算收入的比重长期高于20%。这一比例明显偏高，特别是在减税降费政策的影响下，地方政府会通过筹集非税收入来应对财政减收压力，这将进一步加剧地方财政收入中非税收入占比过高的问题，给财政收入质量提升和可持续性带来不利影响。

２.非税收入征管主体太多，多头管理现象较为严重。当前中国非税收入管理主要集中在政府各主管部门，非税收入的预算编制、收入立项、决算及支出管理和票据管理的各个环节，都由不同的部门负责。存在多头收费、多头管理、多头征收等问题。

以行政事业收费为例，现行地方收费主体主要有地方财政、交通、国土管理、工商、卫生监督、公安、司法、检察、城建、环保、教育等管理部门。每个部门都有收费名目，而且存在一个部门收取多种费用的情况。在收费项目管理上虽然实行项目设定、标准制定、费用征收相互分离，但仍然缺乏一个强有力的收费监管部门。事实上形成了多头管理、政出多门的现象，违规越权审批时有发生，乱收费现象屡禁不止。

３.征收范围存在随意性，地方弹性管理空间大。当前中国非税收入征税范围划定随意性较大，具体表现为各项收入边界不清、应征未征或乱征收问题突出，以及部分“钓鱼执法”现象屡见不鲜，对于同一种非税收入项目不同省份划定的征收内容存在差异。省级政府在非税收入征管上的弹性解释空间过大，部分项目设置缺乏正当性，尤其是存在对普惠性的公共服务项目，征收行政事业收费的问题，如公民领取户口簿和迁移证缴纳的工本费、口岸以外边防检查监护费行政事业性收费，这类收费项目的设定缺乏正当性与合法性，需要逐渐被清理废除。同时有的地方主管部门随意扩大征收的范围，特别是交通、卫生、环保、治安、质检等对管理职能执行经济量化的部门，“以罚代管”问题长期存在。

４.征收标准设定不合理，公共品价格地区差异大。非税收入征缴标准不仅直接关系到公众的负担程度和筹集收入的规模，还涉及公共产品定价问题，各地区差异化的非税收入征收标准不利于居民享受均等化的公共产品。一方面由于很多非税收入项目的收费标准由地方政府自行设立，这就导致同样一项政府提供的具有收费性质的公共产品，各地区居民的消费价格存在差异；另一方面对于具有矫正性功能的收费项目，例如罚没收入各地区征收标准也不尽相同。这也导致同样一种行为在不同地区所要承担的成本，存在差异影响着矫正性收费项目在调节经济主体行为上更好地发挥作用。

５.非税收入数据管理分散化，难以为经济决策提供依据。在非税收入征管属地化、部门化情况下，非税收入各项数据的统计和管理基本上集中在征管部门，经济决策部门缺乏全面的非税收入数据。例如地方各级财政部门仅掌握纳入本级财政国库的各项非税收入数据，对于从本地征收但未进入本级财政的非税收入缺乏数据信息，从地区减税降费政策角度来看，准确测度企业和居民的非税负担，是确保政策精准性和科学性的基础。但是非税收入征管的属地化和部门化特征，导致一个部门不可能掌握本地缴费主体缴纳的全部非税收入数据，这不仅给全面评估缴费主体的非税负担带来困难，也不利于实行科学准确的降费政策。

划转改革面临的困境与问题

在国地税合并改革以来的两年中，按照改革方案中“依法保留、适宜划转”的非税收入划归税务部门征收管理的要求，全国各地都进行了不同程度的非税收入划转税务部门征收改革。但从各地区非税收入划转改革的实际情况来看，非税收入划转税务部门征收还面临着以下几方面的改革困境：

1.划转范围界定模糊，各地划转随意性大

根据党中央、国务院关于非税收入划转税务。部门征收的工作要求:“2020年12月31日前将依法保留、适宜划转的非税收入项目分批交由税务部门统一征管”，其中对于划转项目的要求集中体现在“依法保留、适宜划转”。这一规定表明并非所有非税收入都应划转税务部门征收，具体划转项目由地方政府按照这一基本原则自行决定。

由于缺乏明确的划转项目要求，各地对应划转项目的理解不同，省定非税收入划转项目的选择和工作进度，也存在较大差异。可以发现，一方面各地第一批已经划转的非税收入项目，仍存在一半的省份(市)没有对省定非税收入项目划转税务局，各地在推进省定非税收入项目划转上进度不一；另一方面在已划转税务部门征收的非税收入项目内容上，各省份已经划转的省定非税收入项目存在巨大差别，没有省份在省定划转项目上存在雷同。

近年来，随着非税收入管理的规范化，地方非税收入项目设置的权限，基本上都已上收到省级政府。这意味着各省非税收入项目设置本身会存在差异。“依法保留、适宜划转”仅仅给定了划转项目选择的大原则。对于本省已有非税收入项目是否合法，是否适宜划转，各地的判断标准不一。在非税收入项目划转上也会存在一定的随意性，从而给全国层面进一步加强非税收入管理带来阻碍。

2.缺乏组织领导机构

非税收入划转过程中主管部门、执收部门和税务部门之间的协调成为当前非税收入划转工作面临的重要问题。2019年12月13日，国家税务总局正式成立社会保险费司(非税收入司)，此前各省份国家税务局也已成立社会保险处(非税收入处)或者专门的非税收入处作为非税收入征管机构。

国家税务局中非税收入征管部门的主要职责是“非税收入的征管职责划转、落实，以及后续的征收管理各项工作”。其工作核心是对已划转非税收入的征管在非税收入划转项目的确定上税务部门只是参与方之一。目前，各省份还未成立统一的组织领导机构。非税收入划转工作主要由财政部门和税务部门协商推进。事实上由于财政部门主要承担对最终收入的管理并不具备统一协调其他行政部门的权力这就导致非税收入划转涉及其他政府部门时就会存在财政部门、税务部门和征收部门之间的协调难题税收入项目划转面临的主要阻碍由于缺乏统一的组织领导机构当前各地非税收入划转陷入各平行部门之间的协商困境中划转项目成为各方妥协的结果，从各省份已划转的省定非税收入项目来看，项目涉及的收入规模较小，收费额占地方非税收入和财政收入的比重都明显偏低，且涉及自然人的项目较多不符合税务部门的征收优势，而税务部门希望划转的项目难以得到原征收部门的支持，导致目前已划转的项目在收入规模、项目类型上不符合税务部门的征收优势。

划转改革的对策建议

从党中央、国务院关于2020年年底前将部分“依法保留、适宜划转”的非税收入划归税务部门征收管理的要求出发，当前各省非税收入划转税务部门征收的现状与这一目标要求相差甚远，加快推进非税收入项目划转税务部门征收需要在厘清实施困境和主要问题的基础上，分别从划转项目选择的基本原则和配套制度建设两大方面着手。

(一)明确划转项目选择五大原则确保划转项目的合法合理性

“依法保留、适宜划转”的大原则虽然锚定了划转项目选择的基本方向，但是在实践过程中缺乏直接参考性，进一步明确非税收入划转项目选择的基本原则应该抓住以下五个方面：

一是，项目长期存续的合法性原则，非税收入划转的对象是“依法保留”的非税收入项目，主要包括受益性收费、补偿性收费和处罚性收费。

二是征收要素的税费相关性原则，主要体现为征收要素缴费人与纳税人的相关性、税基与费基相关性两方面。

三是征收或受益对象的普遍性原则，即不针对特定群体或者特定行为的收费项目，征收面较宽的非税收入适宜税务部门征收。

四是有利于缴费人的便利性原则，一些项目划转税务部门征收后，由于税务部门的机构网点设置、缴费与获得公共服务的连接环节拉长等问题，加大了缴费人负担此。类项目更应该采取本地政府行政主管部门征收的模式。

五是收入的规模性和一致性原则，收入规模小或不可持续的非税收入，改为税务部门征收将导致税务部门行政投入和效应不匹配，应该选择收入规模较大的项目划转税务部门征收，并且该项目在省内各地区间收入占比不存在太大差异加强。

（二）加强推进划转的六个配套措施

非税收入项目划转是，一个涉及多个政府部门以及利益主体的系统性工程，为确保改革的顺利完成，还需要从以下六个方面构建相应的配套制度。

第一，加强组织动员和领导机构建设深化省级非税收入划转改革需要形成以省政府(省政府办公厅)为组织牵头单位省财政厅和税务局，作为主要参与方各拟划转项目的原主管单位和执收单位作为参与方的组织保障体系 。

第二，推进数据信息系统对接平台建设，加快推进非税收入各主管部门的信息系统与税务系统的数据对接。开发和完善“ 金税三期” 征管系统的非税收入子系统，在涉及自然人的非税收入项目中，加快非税收入管理系统与第三方支付平台的对接。

第三，加快提升非税收入便捷征管服务。通过征管模式上实施柔性化改造，摸清费源底册分类施治实施规范化征缴和社会化征缴相结合，优化流程综合采取简并征期、委托代征、网上申报和移动支付等方式，持续优化征缴服务为缴费人提供便捷服务。

第四，做好政策的宣传和社会舆情引导。在减税降费背景下需要利用媒体和舆论工具大力宣传非税收入政。策增加非税收入透明度使非税收入政策公示化、公开化让社会各界更好地了解非税收入理解非税收入划转工作。

第五，调整税务部门征收后的收费标准。收效率提升的情况下，应该对原有的收费标准作出相应调整，确保符合税务部门征收非税收入后不增加缴费主体实际负担的政策要求。

第六，划转项目管理权限的同步。改革通过制定出台相应的法律法规明确税务部门在非税收入征收和管理上的具体权责，加快理顺非税收入管理，政府各主管部门与税务部门之间的关系，对税务部门非税收入征收和管理权责有更加清晰的界定。

（范子英系上海财经大学公共经济与管理学院教授，赵仁杰系上海财经大学公共经济与管理学院博士研究生。）