“大救助”计划之财政施救手段的三层考虑

截至5月25日，全球新冠肺炎确诊病例累计已超过547万人，病死人数累计超过34万人，疫情中心也渐次由亚洲移至欧洲，目前已转移至北美和拉丁美洲。自3月11日世界卫生组织宣布新冠病毒的扩散为全球大流行以来，已有190多个国家发现了确诊病例，已经是名副其实的全球性公共卫生危机，近期不少地区疫情虽开始趋于稳定，但全球每日新增确诊病例还在10万人左右的水平，即新冠流行病曲线尚未开始平坦化——仍处于倒V型曲线的左侧，由此造成各国对“社交隔离”措施的放松进程一定是个慢变量，而在疫情和隔离的叠加影响下，各国经济的收缩还在加深，即经济运行曲线也未开始平坦化——仍处于V型曲线的左侧，而此两条曲线的平坦化进程应该就是今年主导全球经济的主线。

目前，各国虽然普遍认为本次疫情引发的经济收缩是阶段性和外生性的，但收缩的程度却是二战后最严重的一次，已经引发失业率上升、企业破产等一系列问题，为此各国都实施紧急救助措施，而在新冠流行病曲线和经济运行曲线平坦化之前，各国的救助曲线还将持续处于陡峭化过程，而且本次疫情冲击“活久见”的复杂性，迫使各国在政策施力安排上集体采取了“挤牙膏”策略，即在对救助需要和政策效果动态评估的基础上，通过多轮、连续性的救助来尽力保持经济应有韧性，待疫情阶段性冲击过后，实现经济的尽快恢复。

正是由于此次救助的复杂、救助对象的多元、救助所需资金规模的巨大等诸多因素，让各国政府在施救过程中，需要对政策工具进行仔细考量，来尽力保证救助效果的最大化。为此，以财政救助为例，我想从三个层面对政策工具进行尝试性探讨，目的则是为我们的政策选择提供一点参考。

首先，按政策发生机制划分，财政施救手段可分为相机抉择和自动稳定两类。

由于本次疫情的突发性和冲击的超预期，多数国家均被迫通过紧急预算程序，即本次财政施救未被纳入中期财政综合平衡的考量之中，居多救助是一次性的属于典型的相机抉择的财政政策范畴。从具体的政策工具安排而言，相机抉择的政策工具使用均有特定目的和指向，因此做出的机制调整也多是临时性的，例如，对居民和企业直接开展财政救助、延长失业救济金期限、阶段性减免政府性收费等措施。

与相机抉择相对应，财政政策工具中还一类具有自动稳定的功能，这类工具内嵌于经济运行中，是自动调整其政策的力度和范围。例如，政府转移支付、税收、农产品价格维持以及失业救济金等政策措施安排，均不需要在经过额外的法定程序予以确认，也不是一次性的政策安排，而是常态化地按照政策机制自动发挥功能。应当说，在本轮救助中此类工具也承担重要的功能，而且由于有自动，某些环节，这类工具能够更早地发挥救助功能。

从目前各国实施的财政救助措施而言，两类工具都在采用，但对两类工具的倚重程度不同。例如，美国更倚重相机抉择类工具，该类财政救助规模已超3万亿美元，对应自动稳定类财政救助规模近5000亿美元；而德国的相机抉择类财政救助规模为950亿欧元，而自动稳定类财政救助规模达到1780亿欧元；日本的相机抉择类财政救助规模为23万亿日元，而自动稳定类财政救助规模达到10万亿日元。

之所以从此角度来分析财政救助，主要原因就是相机抉择类政策始终面临政策退出问题，即该类政策存在有效期问题，而政策退出的节奏、路径等因素会直接影响救助效果。所以对于各国而言，如何安排两类工具不仅是短期考虑，更是影响经济恢复和财政状况的长期变量。

其次，按权责发生制原则来划分，财政救助手段还可分为直接救助和担保救助两类工具。

顾名思义，直接救助就是财政资金通过救助渠道和网络直接拨付至被救助对象手中，是实际已经发生的财政支出。例如，向居民直接派发现金、增加失业救助金等。

对直接救助相对应还有一类承诺性的或有支出。在本次救助过程中，各国普遍还选择通过提供财政的融资担保，来促使金融机构增加融资。例如，美国的财政担保融资规模承诺是4万亿美元，德国政府承诺的规模是8200亿欧元、日本是40万亿日元。这类财政救助仅仅是承诺性的或有支出，只有当金融机构的融资无法收回时，财政资金作为兜底才会变成实际支出，在一定意义上，该类政策的杠杆撬动作用更大。

最后，按照政策工具作用点来划分，财政施救手段可分为收入端和支出端两类工具。

支出端工具就是财政部门直接派发现金或者代金券。其中派发现金对于居民收入的保障作用最为明显，而派发代金券则通过对居民生活消费等支出给予补贴的方式来发挥救助功能，自然若居民不使用代金券，救助资金也就无法拨付至相关产品供给者。

收入端工具就是财税部门对本应有的政府性收入进行调整，这类调整主要包括减、免、退和延期缴纳四类。以税收为例，退税的效果最为直接，纳税人可以直接获得救助资金；减税和免税对于纳税人而言，只是减少开支，但一旦纳税人的纳税基础（税基）就没了，减免税的实际意义也就没有了；而延期纳税更像是政府给纳税人提供了一笔无息贷款，只是阶段性改善了纳税人资金状况。

无论是支出端，还是收入端工具的使用，均面临救助的效率与获救公平性之间的平衡，对此各国实际情况差异直接影响两类工具的使用范围和力度。

总之，本次疫情以来，由于事发突然，各国政府均能较容易地获得财政救助的授权，但由于财政救助涉及上述三个层面，因此伴随救助曲线的进一步陡峭化，对于救助的各方质疑和压力也会逐步增加，从政策环境而言，这必将影响后续各国政府的施救进程。