公积金改革路径：从加强地区间互融互通入手

住房公积金制度是否应该取消？这一话题的争论自今年2月起持续发酵，并成为今年“两会”期间的热点。

其中，全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文主张保留并改革公积金制度的提案受到较大关注。他认为，公积金制度还有存在价值，应继续保留，它的历史使命并未完结。

5月18日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确提到要“改革住房公积金制度”。由此，市场人士解读，中央定调公积金制度的方向是改革，而非取消。

在郑秉文的公积金改革提案受到广泛关注后，他22日连夜把提案扩充为一篇9000字的文章《我主张保全住房公积金的理由及其四个改革选项》，进一步阐述了他对于公积金制度效果的看法、存在问题和4个从易到难的改革方案。

公积金去留惹争议

今年2月，中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆撰文提到，建议取消企业住房公积金制度，以为企业降低12%的成本。

此后，社会上关于取消和保留公积金的意见不一而足。今年全国“两会”上，代表委员对于公积金也有多项提案建议。

全国人大代表、58同城CEO姚劲波建议，适当下调住房公积金的缴存比例；全国人大代表，上汽集团党委书记、董事长陈虹建议阶段性放宽公积金可提取的用途范围，在原有的购房、租房用途基础上，将其他家庭重大开支纳入可提取范围。

郑秉文提出“关于改革住房公积金制度的提案”。他分析历史相关数据称，从效率和公平两个角度看，公积金制度效果并不很差，为住房制度转型和解决职工住房问题发挥了作用。

在郑秉文看来，公积金存在的问题可能很多，但最大问题是两个：一是投资手段单一，收益率太低，损失巨大；二是统筹层次太低，降低了资金效率。

从投资收益率来说，他举例，2018年增值收益率仅为1.56%，直接导致的后果是职工缴存款利息太低，仅按1.5%计息。如按市场化投资收益率来算，利息损失巨大。

由于统筹层次较低，贷款率高的地区（比如，天津99.5%）和低的地区（比如，青海78%）之间不能在全国范围内调剂使用结余资金。从全社会角度看，资金管理层次太低和地区割据降低了结余资金的“互助”效率。

改革可从提高收益率入手

基于住房公积金存在的弊端，如何改革的话题就提上了日程。

郑秉文提出了4个改革方案。一是提高统筹层次，加强地区间互融互通，提高收益率；二是整体改制为国家住房公积金管理公司，成为独立法人的非银行金融机构（美国“两房和吉利美”的思路）；三是改组为国家住房银行（中国邮政储蓄银行的思路）；四是与企业年金合并（新加坡中央公积金的思路）。在他看来，就目前中国国情来说，这4个改革方案，是由易到难的。

第一个方案的具体路径是，在不改变住房公积金中心目前行政事业单位性质的条件下扩容功能和优化结构。可以搞协议存款，这样起码可将利率提高到3.5%左右，实行起来很容易。待过渡一段时间后，可进一步改革投资体制，进行委托投资；进行业务范围、缴存覆盖面、运行机制效率（如简化提取使用手续）等方面的改革。

“第一个方案是最容易的，只要有决心，不需要国家政策支持，不用说非得克服什么了不得的困难才能完成。”郑秉文对证券时报记者说，第一个方案特点是公积金组织性质没变，还是“互助会”，比较原始。相较之下，第二、三个方案属于金融性质，可以发挥现代金融功能，更高效地发挥公积金缴存资金的效率，给缴存者带来更大收益。

值得一提的是，郑秉文提出的第三个改组为国家住房银行的建议，与全国政协常委张连起的建议不谋而合。张连起今年提出取消公积金制度并建立住房保障银行的建议：住房保障银行定位为政策性银行，可提供低息贷款；改变现在公积金的社保运作模式，实现金融市场化运作，可提高住房公积金持有收益；企业和个人自愿交纳，可税前抵扣。

第四个方案是公积金和年金整合，这也是黄奇帆此前建言的一个公积金改革方向。不过郑秉文认为，这个方案是最难的，因为涉及不同部门间的沟通。“这是基于民众的角度，是良好的愿望，但是从实际执行来说，难度太高，几乎是不可能的。”

“别说涉及到两个部委，就是职业年金和企业年金都属于一个部门负责的事情，合并也是很难的，因为他们的属性存在较大差异性。”郑秉文说。

郑秉文的建议是先易后难，从最容易改革的第一个方案入手。“第一步，先把收益率太低的问题解决，你不能看着它（公积金资金）像冰棍儿一样一天天在那儿化。”郑秉文说，之后在这个过渡期内，在中央统一部署之下，再看下一步如何改，看看是准银行金融机构的路子，还是一步到位改组为国家住房银行，还是强行与企业年金合并。

“眼下，刻不容缓的是立即就地改革。”郑秉文说，“先把协议存款等业务搞起来。”

（原题为《收益率和统筹层次偏低 公积金制度改革势在必行》）