赵皖平代表：建议将保护范围扩至所有野生动物，设虐待动物罪

十三届全国人民代表大会三次会议正在北京举行。5月25日下午，澎湃新闻（www.thepaper.cn）从全国人大代表、安徽省农业科学院副院长赵皖平处获悉，他已向全国人大会议提交了《关于巩固各类动物在动物防疫法上的法律定位，建立长效动物防疫法律机制的建议》。

赵皖平指出，新冠病毒肺炎疫情暴发，充分暴露出我国动物防疫法律保障存在许多不足和短板，包括：野生动物法与动物防疫法脱节、实验动物法与动物防疫法衔接不够、伴侣动物立法缺失、食品安全法执行与动物防疫法脱节、防疫法执行不力、司法保护范围偏窄等。

为此，他建议修改《野生动物保护法》《实验动物管理条例》《畜牧法》和《动物防疫法》中的相关内容：将野生动物保护范围从重点关注“珍贵、濒危”扩大至所有野生动物、禁止公益目的之外的野生动物人工繁育、禁止商业目的的野生动物捕猎、杀害和虐待、继续严厉打击野生动物非法交易；对实验动物进行严格管理，加强对违法行为的惩罚力度，如在《刑法》中增加虐待动物罪。

赵皖平还建议，为伴侣动物专门立法，取缔各地的猫狗肉馆，查处非法经营行为；根据不同畜禽的防疫标准，将其分为可屠宰利用和不可屠宰利用。对于尚未具备检疫规程的动物，应禁止以产地检疫替代屠宰检疫；改革防疫法执行体制，以及将动物类损害公益案件纳入公益诉讼范围。

野生动物的食用和药用存在巨大公卫风险

赵皖平介绍，根据我国现有《野保法》，除了国家重点保护的野生动物，其他野生动物，包括地方重点保护动物和“三有”保护动物（即有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物），只要具有合法来源证明，便在可食用的范围内。然而，野生动物在《动物防疫法》中却只有产地检疫要求，即其防疫定位为“不可屠宰”，因此显示出两法的重要脱节。

即便是合法交易，绝大多数野生动物也无法进行产地检疫。公开信息显示，目前我国农业部门只颁布了生猪、家禽、反刍动物、马属动物、犬、猫、兔、蜜蜂等约10种动物的产地检疫规程，野猪、野禽等可对应参照上述规程进行产地检疫。

在药用目的的狩猎、储存和运输过程中，同样存在疾病传播的风险，传统医药产业也将继续威胁野生动植物。

此外，赵皖平认为，《野保法》关于人工繁育的规定也加剧了公共卫生风险。他介绍，《野保法》仿照肉、蛋、乳制品等产品的质量控制体系，设计了人工繁育许可制度、生产专用标识以及可追溯制度等“管理措施”。然而，肉、蛋、乳制品等生产、加工、销售是以产地和屠宰检疫为公共卫生和食品安全的保证，不可以简单仿照。人类一般是在零距离接触、收购、运输或宰杀的过程中感染野生动物携带的病毒，人工养殖扩大种群规模无异于扩大传染病风险。

“人类的技术发展跟不上自然界微生物的千变万化。眼下，新型冠状病毒肆虐全球，比SARS病毒更为不可捉摸，无人能预测下个病毒会如何变异。”赵皖平说。

实验动物违规使用、随意处置现象严重

除了《野保法》，赵皖平认为《实验动物管理条例》也与防疫法的立法宗旨脱节，尤其缺乏对实验动物活体、被淘汰的实验动物以及实验动物尸体的有效管理。

赵皖平在议案中举例称，中国裁判文书网2020年1月2日曾发布一份判决书，将中国科研机构如何处置实验动物的内幕首次公之于众。判决书所载的案情及证人证言显示，将淘汰的实验动物向消费市场售卖，很可能是一个屡见不鲜的公开操作。违规使用、随意带出、随意丢弃实验动物等现象也非常严重。

再比如，国内某医学院用大量狗做实验后随意丢弃，该校每年200只实验用活犬均来源于猫狗贩子偷盗的黑色产业链；北京奥林匹克森林公园曾出现大量白鼠等。

赵皖平还指出，《实验动物管理条例》也未能落实对实验动物的福利理念。尽管《管理条例》第二十七条规定，从事实验动物工作的人员对实验动物必须爱护，不得戏弄或者虐待。但是经过数次修改，《管理条例》未能提炼地方立法、部门规章以及相关伦理标准的规则和精神，将实验动物福利纳入立法指导思想。其第二十七条仅仅是倡导性条款，既无具体措施，也无违法责任，这导致实验动物福利不能得到切实保障。

其主要表现为：动物实验前准备不足，无端引起了动物的饥饿、恐惧等不适；实验过程中对实验动物缺乏人文关怀，甚至在存活的实验动物面前解剖或肢解其同类；实验后对可以再次利用的动物不能及时正确处理，对不能再次利用的实验动物不能采取无痛苦地处死，或将已经死亡的动物尸体随意丢弃到仍在存活的实验动物笼中等。

伴侣动物立法保护空白，猫狗肉被默许食用

赵皖平介绍，我国农业部门没有制定过犬和猫的屠宰检疫规程，即根据《动物防疫法》，应依法不得屠宰。因此，犬、猫在我国的法律定位为“非食品来源”。但是，由于缺少专门立法，政府部门缺少对保护伴侣动物的防疫意义的重视，缺少采取科学的管理措施，以便控制与伴侣动物相关的人畜共患病。

他在议案中提到，国务院食品安全办2015年曾在《关于犬类屠宰许可和监管问题的复函》中明确指出，我国尚不具备出台犬类屠宰检疫规程的条件。《复函》称，首先，世界动物卫生组织和绝大多数国家均没有犬类屠宰检疫的相关规定或要求；其次，我国尚无明确的肉用犬品种，市场上销售的犬以个人散养为主，来源复杂，且存在不法分子毒盗犬类现象，食用狗肉存在较大潜在风险；以及犬类屠宰和食用狗肉涉及动物福利等问题，国际国内广泛关注，一旦处理不当，将会产生负面效应。

但事实上，市场监管部门曾以“农业部门尚未出台检疫规程、无法出具检疫证明的除外”的通知自行免除了对无检疫规程的动物肉类的监管职责。赵皖平说，近年来“猫狗肉销售无需经过屠宰检疫检验”成为执法基调：运猫、狗车在公路上畅通无阻，几乎无人过问是否符合动物运输条件和检疫要求。“执法者混同‘法无禁止即可为’的民法原则与‘法无授权不可为’的行政法原则。”赵皖平说。

此外，赵皖平认为，我国缺乏狂犬病防治长效机制，未进行任何捕杀野犬的制度安排，也是伴侣动物管理缺失的体现。

动物卫生监督执法普遍不作为

赵皖平在上述议案还指出，动物卫生监督执法中普遍存在不作为、“隔山开证”（即动物检疫人员不到现场检疫，直接开具动物检疫合格证）、只收费不检疫、违规监管等行为。

赵皖平举例称，贵州省余庆县检察院调查了辖区内40户野生动物人工养殖场，涉及野生动物25765只，竟然发现仅有少部分养殖户办理了相关驯养繁殖手续备案手续。

更为严重的是，林业部门发放的野生动物“驯养繁殖许可证”和“经营利用许可证”成为盗猎洗白的道具，很多持证养殖场都是“挂羊头卖狗肉”，“将偷猎的野生动物拿到饲养场‘洗白’后高价出售”。对一般人来说，很难辨别被入药、被剥皮获取皮毛的动物是野生的还是养殖的，这给举报和监管带来阻碍。

赵皖平说，上述种种现象导致无论是合法捕获还是盗猎而来的野生动物，基本上没有进行产地检疫，便进入食品、药品、皮毛、工艺制作等交易市场，存在巨大风险隐患。

建议尽快建立长效动物防疫法律机制

针对野生动物管理，赵皖平建议修改《野保法》有关条款，使其与《动物防疫法》更好衔接。建议修改内容包括：将公众健康和公共卫生安全纳入立法指导思想、将保护范围从重点关注“珍贵、濒危”扩大至所有野生动物、禁止公益目的之外的野生动物人工繁育、禁止商业目的的野生动物捕猎、杀害和虐待、继续加强野生动物非法交易，加大处罚力度等。

针对实验动物管理，赵皖平称，应重构立法宗旨和基本原则，具体包括增加对活体实验动物和实验动物尸体的管理规定，对其进行严格管理，明确动物实验应遵循的“替代、减少和优化”原则。在法律责任方面，赵皖平建议增加对危害公共卫生安全行为的行政责任、刑事责任和民事责任，并同步修改《治安管理处罚法》，增加对虐待动物行为的行政处罚措施，以及在《刑法》中增加虐待动物罪。

针对伴侣动物，赵皖平建议，应肯定伴侣动物的“非食品原料”法律定位，敦促市场监管部门严格执行《动物防疫法》和《食品安全法》，取缔各地的猫狗肉馆，查处伴侣动物养殖、收购、运输、屠宰和销售等非法经营行为。

针对畜禽管理，他建议分别从经济技术、生态和防疫三个指标对其进行评估分类，比如在防疫指标下，根据不同畜禽的防疫标准，将其分为可屠宰利用和不可屠宰利用。对于尚未具备检疫规程的动物，应禁止以产地检疫替代屠宰检疫。

针对防疫执法问题，赵皖平建议明确规定国家畜牧兽医局从农业农村部的内设机构改为直属机构，使其具有独立管制资格，有助于形成中央垂直系统与地方政府畜牧兽医系统紧密合作的格局，破除相互推诿等难题。

此外，他提出将疾控中心定位为直属卫健委的独立管制机构的建议，以保证传染病疫情的及时准确发布，并借鉴国外经验，在疾控中心设立人畜共患病的风险防控和管控机制。

司法层面，他建议出台司法解释，将动物类公益损害案件纳入公益诉讼受案范围，明确相关个人或社会组织就该类行为提起公益诉讼的权利。