王在亮 齐为群:G20实现机制化的模式与中国的战略选择

引子

本文围绕着G20机制化议题, 通过分析认为:G20的产生、发展与1997年的亚洲经济危机和2008年的世界经济危机密不可分, 其是否需要实现机制化, 主要由G20成员国的需求决定。在实现机制化进程中, G20要解决两个问题:一是, 内部组织架构设计;二是, 外部兼容共存之道。作为G20创始成员国, 中国在G20实现机制化进程中, 要积极参与G20议程设定, 努力将发展议题长期置于G20框架的中心位置, 将供给侧结构改革、“一带一路”倡议与G20有机融合, 通过群体对话和“双钥匙”准入的创新制度设计, 充分整合G20与G7、BRICS的相关功能、资源和机制, 有效提高G20的长效经济治理水平。

一、问题的提出

G20是为了解决1997年爆发的亚洲金融危机而由西方发达国家创制出来的国际危机应对组织, 它为克服经济危机, 在世界层面上更大程度地协调各国之间“失衡的宏观经济” 和在更广领域加强各国之间的经济合作发挥了关键作用。2008年世界金融危机的爆发, 宣告西方发达国家主导下的现有的世界经济治理体系在预防和解决现有世界金融问题能力上的“治理失灵” , 也同时说明, 被西方发达国家主导的G20尽管被赋予了“危机终结者” 的使命, 但并没有很好地发挥“反危机”的功能。在这种背景下, 西方发达国家主动商议提出将G20从过去的经济部长和央行行长会议迅速升级为国家间首脑会议, 并在2008年到2016年间连续召开了11届G20领导人峰会。升级之后的G20, 有效纳入了更广泛的行为体和利益, 拥有更广范围的代表性和参与度, 更具公平性, 不仅可以使原本在政治上比较敏感的相关经济政策问题作出必要的改变, 也能够制定符合世界大多数国家、尤其是新兴发展中国家要求的新的规范性原则、框架和机制, 还能够重新调配世界主要经济大国的力量, 为达成新的国家间共识、开展国家间经济合作, 提供必要的推助力。 在这个意义上, G20不仅挑战甚至基本上取代了G7, 成为世界经济治理体系的新核心。

不过, 围绕着G20的未来发展, 学者们看法不一, 总结起来, 主要有三种代表性观点。观点一:彻底废止G20论。这种观点认为在克服经济危机以后, G20就变得多余了。一方面, G20的成员国数量太多且差别太大, 非正式的、没有约束力且执行力不强的制度也是重要的合法性缺陷;另一方面, 受到G20直接挑战的其他多边经济组织如G7、IMF, 也正在积极采取各项措施, 努力实现变革, 以适应并满足新的世界经济治理的需求。 安德斯·艾斯仑德 (Andersslund) 是持这种观点的主要代表。他认为, G20是一个自选自荐的多边组织, 既没有明确的成员国资格标准, 也没有就治理规则达成一致意见, 还没有从被排除在外的其他170多个国家中获得授权, 就做出决策, 还期望这些没有发言权的国家遵守, 它的制度合法性存在问题。在这个意义上, G20变得多余了。观点二:有限怀疑和反对G20论。这种观点一方面充分认可G20为克服世界经济危机所做出的贡献, 但另一方面, 囿于G20本身存在的制度缺陷 (如上所述) , 认为其不可能也不应该成为以G7、国际货币基金组织为主要代表的现有世界经济治理组织的替代者, G20是否有能力履行作为世界经济治理核心的职责, 也是一个重要且不能够被忽视的问题。莱奥纳多·马丁迪亚兹 (Leonardo MartinezDiaz) 是持这种观点的主要代表。他认为, 由于G20依赖协商一致原则, 而不是投票表决原则, 其成员国在某些关键议题上达成一致的难度很大, 特别是当一些核心成员国的国内主流观点和利益相互发生冲突的时候。保罗·马松 (Paul R.Masson) 和约翰·帕特森 (John C.Pattison) 将G20视为一个国际公共产品, 认为G20所具有的非排斥性和非竞争性的特点使其不可避免地遇到搭便车问题。 也就是说, G20以外的国家, 尤其是数量众多的小国, 会从G20成员国采取的协商、谈判、管理危机等保障自身国家利益的措施中获得“外溢出来”的公共利益, 因而小国很少有驱动力主动构建新的合作框架, 也不愿意再做出额外的付出和贡献, 即便做出了贡献, 也不会引起大国的兴趣, 尤其是, 小国不关心获得公共利益的多少, 而只要能够获得公共利益即可 。小国搭便车这一问题很可能会使G20在未来发展过程中出现“集体行动的困境危机”, 即越是努力增进G20整体利益的成员国, 获得的集团总收益的份额就越小, 长此以往, 由理性国家构成的G20, 可能不再会为G20的整体利益行事, G20的发展将会变得滞缓。观点三:大力支持G20论。这一观点突出强调G20所承担的是一种协调者的角色, 使世界主要国家在面对经济危机的时候, 能够通过G20这个平台及时沟通, 知悉彼此意图, 增进共识, 而不是一个使决议具有强制约束力的决策机构, 用霍米·卡拉斯 (Homi Kharas) 和多梅尼科·隆巴迪 (Domenico Lombardi) 的话说, G20应该是一个“综合性的宏观指导委员会”, 而不是“实施微观管理的论坛” 。在这个意义上, G20与其他多边组织如G7、IMF, 是一种合作性相互依赖关系, 在功能定位上并不完全冲突, 因而大力发展G20, 使其能够管理可能出现的系统性经济风险和解决危机过程中可能出现的单边主义倾向, 是正确的选择。西方发达国家面对20世纪30年代爆发经济大萧条所普遍采取的以邻为壑的贸易保护主义措施并最终导致第二次世界大战的爆发, 就是前车之鉴。

以上三种观点对于我们理性分析G20的未来提供了重要的理论帮助, 但也存在一些不足。比如, 第一种观点更多地强调G20的现有缺点, 过于贬低G20, 用G20的现在否定它的未来, 不能够动态地把握G20的发展, 对G20的未来过于悲观, 相对片面;第二种观点既认识到了G20的“危机终结者”的功能, 也充分考虑了G20发展过程中可能遇到的各种困难和挑战, 但对G20的未来发展方向存在一定的认识偏差, 过高估计G20在世界经济治理体系中应该发挥的作用力, 与现实落差形成鲜明对比, 从而对G20产生怀疑看法;第三种观点对G20的现实功能和定位有着比较理性的认知, 认为G20承担着与众不同的使命, 与其他多边组织在功能上不完全冲突, 可以实现兼容共存, 从而得出大力发展G20的结论, 比较理性。

通过以上分析, 本文认为:尽管G20客观上存在一些问题, 其在现阶段仍然是预防世界性经济危机再次发生、巩固和重建世界经济治理体系的最佳选择, 但不是唯一选择, 可以将其视为未来进行更大范围的、趋向更加公正、合理的世界经济治理改革的“重要杠杆” 。基于这个判断, 为了解决G20仍未解决但可以得到解决的问题, G20机制化议题应运而生。所谓G20机制化, 是指G20各成员国在某个问题领域, 基于共同的或相似的意愿, 通过协商谈判等方式, 形成一整套明确的或隐含的关于预防世界性经济危机再次发生和巩固、重建世界经济治理体系的原则、规范、规则和决策程序的过程。 它在内容上主要包括两个维度:一是, G20机制化的动力或动机, 即是否需要机制化;二是, 如果需要, G20机制化的具体路线图是什么。本文希望通过理论分析, 回答这两个问题, 并在这个基础上提出中国在G20机制化过程中的有效对策和选择。

二、G20是否需要机制化?

在2008年世界经济危机爆发近8年来, 世界经济在曲折中缓慢复苏, 逐渐过渡到后经济危机时代, 在这种新形势下, G20未来将去向何方, 成为一个特别棘手的现实问题。从经济学的需求-产出关系理论角度看, G20的未来走向主要受到G20的现实角色定位的影响, 而G20承担什么样的角色, 实现什么样的功能, 达到什么样的目的, 主要是由G20成员国的主要需求决定的。所以说, 确定G20成员国的需求, 对于最终“产出”G20的角色、功能, 乃至未来发展是否需要机制化, 至关重要。

从G20的产生和发展进程来看, G20成员国主要分为两大群体:西方发达国家群体和新兴发展中国家群体。西方发达国家群体认为, G20更多地是一种为了应对2008年世界经济危机的工具和手段, 当成功渡过危机之后, G20的基本使命就结束了, 应当虚化或弱化, 并且重新恢复G7对于世界经济治理秩序的制度领导力。就像托尼·波特 (Tony Porter) 所说, “G20应当是一个‘大力推销’G7政策, 使G7政策在更广范围内更具合法性的组织”。因此, 这一群体基本上反对G20实现机制化, 即便同意机制化, 也需要将G20机制化的主导权掌握在G7国家手中。新兴发展中国家群体认为, 在现实操作过程中, G20更多地体现了西方发达国家的制度话语权, 因为西方发达国家普遍认为1997年爆发的亚洲金融危机是由发展中国家的落后经济规则及其内在制度缺陷引起, 为此, 西方发达国家希望通过搭建G20这个新平台与发展中国家共同分享其“最佳经济政策实践”。 在这个意义上, G20成为西方发达国家在新形势下维护和巩固其在现有世界经济治理体系中的主导地位的新工具。当然, 在2008年世界经济危机爆发以后, G20从部长级会议升级为首脑会议, 新兴发展中国家被西方发达国家承认为对现有世界经济治理体系具有“系统重要性”的国际行为体, 特别是在G20框架内, 拥有更广泛的参与权和一定程度的决定权。西方发达国家想要行使权力, 需要获得新兴发展中国家的同意, 但是, 其从根本上仍然处于被动接受“西方规则”的位置。因此, 新兴发展中国家认为, 应当继续强化G20, 并将其进一步塑造成为能够充分反映新兴发展中国家群体合理权益的全球经济治理的核心机制。只有这样, 新兴发展中国家才能够利用完全平等的身份, 拥有更加强烈的动力、意愿和能力参与世界经济治理进程, 并与西方发达国家共同分享世界经济治理权力。总而言之, G20范围内国家对G20的角色定位和功能实现存在差别化的、甚至截然相反的立场, 这严重影响G20未来发展方向的形成和塑造。

除此以外, 还应当考虑到没有被纳入到G20范围的世界大多数中小国家, 它们对于G20的需求比较多元, 态度比较复杂。其一, 一部分国家积极拥护G20, 希望能够从G20的决策溢出效应中“搭便车”, 以最少的成本和代价获取更多的现实利益, 正在向“2063愿景” 迈进的非洲国家非常期望能够从G20决策中获得支持和帮助。其二, 一部分国家对G20持抵制和反对的态度, 认为G20只反映了其成员国的少数国家的利益, 不能够反映世界大多数国家的声音, 以委内瑞拉为核心的美洲玻利瓦尔联盟 (Bolivarian Alliance for the People of Our America, 简称ALBA) 就是典型代表。其三, 还有一部分国家, 尤其是一些小国和弱国, 对G20持无所谓的态度, 他们认为, 一方面, 自己没有足够能力对主要由大国和中等国家主导下的G20决议形成较大影响力;另一方面, G20决议对这些国家的影响程度也相对微弱。其四, 相比以上三种态度比较鲜明的国家, 还有一部分国家对G20的态度比较微妙, 他们认为, 应当在G20成员国与非成员国之间建立更加公正合理的关系, 而不是简单被动地接受、反对或忽视G20的决策, 实现二者之间的再平衡, 由全世界28个中小国家组成的环球治理组织 (Global Governance Group, 简称3G) 是主要代表。环球治理组织意图通过自己的联盟外交努力, 向G20国家反映它们的观点和所关注的课题, 如继续实施结构性改革、创造优质就业机会、建立更加富有弹性的世界金融架构、促进全球经济复苏等, 以免这些国家的利益在G20框架内的协商谈判中被弱化或忽略。因此, 无论是仅仅定位于抵御和预防经济危机, 还是定位于就一些核心经济议题经过高效协商达成基本共识的主要平台, 还是定位于建立一套符合世界大多数国家共同利益的世界经济规则或秩序, G20未来的角色和功能定位, 都必须考虑到以上这些具有不同需求的国家。这些国家的支持和配合是增强G20公信力的不可或缺力量。

三、G20机制化的内部组织架构设计

G20的组织架构, 实质上是G20的功能和角色定位采用何种形式实现的问题。G20采取什么样的组织架构, 关系到G20的代表性及其决议实施的有效性, 进一步影响到其现实合法性。G20想要实现机制化, 就需要对现有的组织架构进行改革和调整。目前, 世界各国对于G20组织架构的顶层设计, 主要有两种思路及其引导下的四种组织架构模式。

第一种思路:G20作为一个非独立的国际经济组织实体存在。主要存在两种组织架构模式。

一是, 将G20定义在G7架构下。G20最早作为G7的补充而产生, 是G7机制主导下的、加强与新兴发展中国家协商和对话的、但不具备决策权的非正式机制。从这个意义上, G20的产生, 意在将新兴发展中国家纳入到由西方发达国家主导的未来世界经济治理结构的塑造进程当中, 使新兴发展中国家被动接受G7相关决议, 实现其政策合法化的一种工具。尽管在2009年美国匹斯堡G20峰会上, 西方发达国家同意在功能上“G20全面取代G7”。但到后经济危机时代, 西方发达国家又发出“回归G7”的呼声。所以, 以G7为主要代表的西方发达国家群体, 比较认同这种组织架构模式。

二是, 将G20定义在联合国架构下, 成为联合国下属的、常设性的世界经济治理理事会。具体操作思路是将G20从非正式机制转化为正式机制, 设立秘书处等常设机构, 将其核心议题设置为推动现有世界经济治理体系改革, 协调建立进行世界经济治理的统一标准, 实现世界经济持续发展和繁荣。考虑到G20的代表性和执行力等问题, 在后经济危机和非经济危机时期, G20面向所有主权国家开放, 所有国家共同讨论、共同参与, 以预防经济危机再次发生为主要任务。但在经济危机期间, G20应以克服危机作为优先任务, 可考虑成立临时性的“危机管理委员会”, 在G20内部小范围协商应对危机策略, 避免因为参与国家过多而产生更大范围的利益矛盾和价值理念冲突, 从而妨碍世界经济的复苏进程。这样的话, 既能够保证G20的广大代表性, 也能够提高行动的有效性, 世界大部分国家, 尤其是G20以外的众多中小国家, 比较认同这种组织架构模式。

第二种思路:G20作为一个独立的国际经济组织实体存在。与G7、IMF、APEC、金砖国家等一起, 共同参与解决世界经济治理问题, 制定世界经济治理规则, 完善世界经济治理体系, 这也存在两种组织架构模式。

一是, 采用非正式的、没有常设秘书处的、不设置成员国准入标准的、决议不带有法律强制性的软性组织架构模式。当前的G20就是这样一种模式。这种模式的好处是能够使成员国在解决比较棘手的世界经济问题, 尤其是发生经济危机的特殊时期, 迅速达成“意向性声明”等国家间共识。尽管这种共识不具备法律约束力和强制执行力, 但能够帮助成员国绕开国内立法机构的批准授予权, 有助于提振世界各国共同解决相关世界经济问题、抵抗经济危机的信心, 从而提升全球性经济问题治理的有效性。不过, 这种模式存在两方面的弊端:一方面, G20所达成共识效力的不确定性, 有些国家可能会贯彻、有些国家可能不会贯彻, 而且贯彻的程度和不贯彻的程度也可能会不尽一样;另一方面, 这种模式容易受到成员国实力对比变迁的影响。众所周知, G20的产生本身就反映了新兴发展中国家综合实力的相对壮大。但是, 国家综合实力时高时低, 时增时减, 当阶段性出现新兴发展中国家综合实力减退而西方发达国家实力上涨的时候, G20的这种软性组织架构模式, 可能就会朝向G7框架下的非独立的G20模式转化。所以, 从实用主义角度来讲, 世界主要大国都比较认同这种决策和执行成本比较低的组织架构模式。

二是, 采取正式的、设置秘书处等常设工作机构的、制定成员国准入标准的、建立决策机制、履行机制和争端解决机制的刚性组织架构模式。设置秘书处等常设工作机构, 能够确保G20议题的“有限开放性” , 避免出现议题泛化和议题偏移现象。制定成员国准入标准, 既要考虑到成员国的广泛代表性, 也需要保证G20决议实施的有效性, 实现二者的均衡。建立决策机制、履行机制和争端解决机制, 能够将过去十几年来新兴发展中国家群体在G20框架下已经获得的权力用制度固定下来, 避免因为新兴发展中国家群体可能出现的综合实力上的反复而导致“权力的退化”。当然, 刚性机制的建立, 也意味着新兴发展中国家群体需要承担更多的、与其不断增长的综合实力相对称的国际经济治理责任和义务, 这是一个巨大的风险和挑战。因为新兴发展中国家群体正处于成长期, 有较大的发展不确定性, 还没有充分养成和足够习得掌握和主导重大国际经济议题和重要国际经济规则的能力。与此同时, 刚性机制的建立, 对于西方发达国家而言, 也是一个重要机遇, 其可以利用综合实力上的整体优势, 议题设置和规则制定上的主导地位, 将新兴发展中国家群体纳入到由其主导下的国际经济治理体系的改革进程当中。因此, 从目前来看, 无论是新兴发展中国家群体, 还是西方发达国家群体, 都比较支持这种机制化模式, 其根本在于谁能够控制和主导未来的机制化进程。

从总体而言, G20的机制化路径主要存在以上两种思路和四种组织模式, 在一定条件下, 不同组织架构模式之间可能会出现相互转化。至于未来应该选择哪种模式, 主要受到大国利益的影响。不同的国家, 尤其是大国, 相互之间存在明显的利益纠缠, 对G20组织架构的顶层设计存在明显的利益分歧, 是导致G20机制化模式选择上久拖不决的主要原因。

四、G20机制化的外部兼容共存之道

G20的产生和发展壮大, 说明当前的世界经济治理体系在解决既有的跨国经济问题方面存在不足, 已经无法满足世界各国及其人民进行经济治理的现实利益需要和正当诉求。但是, 这也并不意味着以G7、IMF等为主要代表的世界经济治理组织已经没有存在的必要了。恰恰相反, 这些世界经济治理组织通过深化内部改革, 其现实问题解决能力和满足世界各国及其人民利益需要的能力正在不断增强。那么, 在实现G20机制化的过程中, 如何处理好G20的内在运行模式与G7、IMF等其他世界经济治理组织之间的关系, 解决好兼容共存问题, 已经成为摆在G20面前刻不容缓的重大课题。

第一, 当前作为一个非正式机制的G20在独立解决跨国经济问题方面存在能力欠缺, 其决议的实施程度和有效性, 严重依赖于G7、IMF等现有比较成熟的世界经济治理组织。因此, G20未来实现机制化, 不能闭门造车, 需要加强与其他世界经济治理组织的联系, 并突出自己的独特性, 甚至可以考虑, 在未来时机比较成熟的时候, 将IMF等纳入到自己建构下的世界经济治理框架体系当中。

第二, G20的未来机制化发展要将IMF、APEC作为前车之鉴。其一, IMF最大的问题是无法充分代表和反映世界大部分国家的正当利益和诉求, 这也是其为什么无法成功应对1997年亚洲金融危机和预防2008年世界金融危机。尽管IMF的成立目的是“为出现外贸逆差而有支付困难的发展中国家提供周转性的短期贷款”, 但是IMF在为面临危机的国家提供紧急贷款的时候, 其首要考量的问题, 不是想方设法帮助面临危机的国家尽快而成功地渡过困难, 而是盈利, 即让其贷款能够稳妥地收回。为此, IMF会对贷款国家附加很多外在限制条件。这说明, IMF在本质上仍然体现了西方发达国家的国家意志, 而美国在IMF机制框架下“一票否决权”的绝对主导地位, 尤其说明了这一点。所以说, G20的未来机制化发展, 既要充分反映西方发达国家的国家意志, 也要充分反映新兴发展中国家的国家利益, 还要充分反映G20以外的世界大多数中小国家的合理利益, 实现代表性上的均衡性和广泛性, 唯有如此, 才能取得成功。其二, APEC的最大问题是“协商一致和自主行动”的运作方式导致的实施进展上的低效性, 这在其没有能够积极采取措施应对1997年亚洲金融危机方面, 表现得最为严峻。此外, APEC的核心议题开始从过去的经济领域向非经济领域转移, 使APEC在世界经济治理体系中的位置越来越边缘化。因此, 需要对G20的现有机制架构进行精密顶层设计, 将核心议题限制在经济领域, 辅助以其他外围非经济议题, 采取更加具有约束力的制度化措施, 确保成员国及时、有效落实相关决议, 并且提高违约成本和代价。这是G20未来不会被边缘化的重要路径。

第三, 妥善处理好G20与G7、BRICS之间的兼容和共存问题。其一, G20与G7、BRICS之间的关系问题, 从根本上受到世界力量格局演变的影响和制约。根据IMF的统计数据, 作为西方发达国家代表的G7成员国GDP总量占世界比重从2008年的53%下降到2015年的44%, 而作为新兴发展中国家代表的BRICS的GDP总量占世界比重从2008年的15%上升到2015年的22%。 西方发达国家与新兴发展中国家的相对力量对比正向着有利于新兴发展中国家的方向变化。2008年爆发的世界经济危机使得以G7为代表的西方发达国家和以BRICS为代表的新兴发展中国家意识到, 单靠自己的力量无法成功化解经济危机, 二者需要联合起来共同应对, G20就是这种努力的结果。从这个意义上说, G20反映了以G7为代表的西方发达国家和以BRICS为代表的新兴发展中国家的共同利益, 三者在根本上是一致的。其二, 从三者的成员构成来看, G7主要反映了西方发达国家的核心利益, BRICS主要反映了新兴发展中国家的利益诉求, 而G20既包含西方发达国家, 也包含新兴发展中国家。从这个意义上讲, G20更能够制定出一个更加全面和平衡的、照顾到大部分国家的利益诉求的决议和方案。其三, G20与G7、BRICS在积极应对经济危机和完善现有世界经济治理体系等功能性议题方面, 具有相对一致性, 但在具体运行规则、话语权分配、决策方式上仍然存在不少差异, 这种面对相似的或重叠的问题领域、却拥有多元的或多样的问题解决机制的现象, 被称为“竞争性多边主义”, 即在现有多边组织无法解决问题的情况下, 相关国家联合起来寻求建立新的多边组织, 从而解决问题并达到自己目标。具体来说, 当G7应对经济危机方面出现能力失灵的时候, 世界主要国家尤其是新兴发展中国家, 对G7表现出失望和不满, 积极寻求建立新的多边组织即G20, 来实现自己的预期政策目标。而G20从1999年建立到2008年世界经济危机爆发之间的十年时间里, 并没有真正在世界经济治理实践中充分体现新兴发展中国家的国家利益, 其主导权仍然掌握在西方发达国家手中。因而, 建立一个由新兴发展中国家占主导地位的多边组织就成为必然, 由此BRICS的建立也顺理成章。这里, G20之于G7以及BRICS之于G7和G20, 彼此之间不是产生完全排斥和对抗的挑战性关系, 而是具备兼容性的“补充性竞争关系”, 这种“补充性竞争关系”不仅不会带来世界经济治理上的混乱, 反而会推动世界经济治理体系的整体进步。

五、中国在G20机制化进程中的战略选择

国际战略学理论认为, 一个国家对外战略的选择, 主要遵从两个原则:一是, 国家实力匹配原则, 国家实力是一个国家选择对外战略的重要基础和前提, 单纯拥有国家意愿而没有国家实力支撑, 无法真正实现其战略目标, 国家实力越强大, 一个国家的对外战略选择范围就越广阔, 手段就越丰富, 成功实现其战略目标的可能性就越大, 但也要注意, 过度“透支”国家实力、无法与国家实力相匹配的对外战略无法真正实现战略目标, 甚至可能会成为一个国家盛衰的转折点。二是, 国家利益至上原则, 在当代国际关系中, 国家利益已被普遍视为指导一个国家对外战略的核心动因所在, 最大化地实现好、维护好国家利益, 特别是国家核心利益, 是一个国家制定和实施对外战略的根本目标。所以说, 中国的G20战略选择, 既要立足于中国当前的国家实力, 也要服从于中国的现实国家利益大局, 从而为实现2020年全面建成小康社会和中华民族伟大复兴的中国梦创造持续的、稳定的、和平的国际环境。

第一, 中国要积极参与G20机制议程设定。任何国际组织都会有其特定的议程。议程在实质上回答了哪些问题可以进入到国际组织讨论视野当中, 谁具有决定权以及用何种方法解决这些问题。对于G20而言, 其议程本身就是为了应对性质比较严重的、影响面比较广泛的、作为重大问题的1997年世界经济危机而产生的。在G20框架范围内, 西方发达国家通过与新兴发展中国家共同协商, 分享权力, 分摊责任, 共同解决经济危机。但西方发达国家因为其综合实力较强而在G20议程设定过程中具有主导权, 这就意味着G20可能不完全反映处于边缘或弱势地位的新兴发展中国家在解决经济危机过程中的合理利益关切。在后经济危机时代, 如何进一步发展G20, 西方发达国家和新兴发展中国家存在不少分歧, 这是G20议程设定的主要方法逻辑。对G20议程设定的影响力大小, 说明了一个国家的国家实力强弱, 决定了一个国家在G20框架内的话语权的高低。对于中国而言, 积极地、建设性地参与G20议程设定, 需要做到以下四点:一是, 需要比较世界其他相关世界经济治理机制的运行模式, 了解、尊重G20议程设定的基本规律, 充分掌握G20议程设定的主要方法和技巧, 并以实际效果作为主要导向, 尽可能获得最大化的国家利益。二是, 努力打破、解构西方发达国家在既有的G20议程设定过程中所带有的明显的“预设立场”和“先入为主”的框架性东西。尤其是对新兴发展中国家, 特别是对中国所持有的、根深蒂固的“西方式偏见”。三是, 在世界经济治理过程中, 根据自己的实际情况, 不断累积关于世界经济治理的新知识谱系, 并在这个基础上明确发出“中国声音”, 争取改变乃至重新塑造G20议程设定的理念和过程。四是, 充分发挥其他新兴发展中国家、非国家行为体, 比如“媒体、专家群体、倡议团体甚至是个人”等 (1) 在G20议程设定过程中的重要作用, 并努力在未来真正实现新兴发展中国家在G20议程设定中的主导作用。总而言之, 中国只有积极地、持续地、全方位地参与G20议程设定, 才能够在G20的“合法化”变革和改造进程中最大限度地维护自己的国家利益。当然, 在短时间内实现中国对G20议程的主导权, 不太现实。一方面, 因为国家实力的客观限制, 中国“还不具备在G20议程设置上占据优势地位的权力基础”; 另一方面, 因为中国仍然普遍缺乏世界经济体系治理方面的专业知识和人才储备, 还无法为构建一个更加公平的、崭新的体系结构描绘出一个清晰的图景。不过, 通过积极参与G20议程设定, 至少可以阻止那些会对中国国家利益造成不利影响的G20议程的产生, 特别是可以阻止一些可能专门针对中国的“反中联盟”的形成。在这个意义上, 化解相关矛盾和分歧, 趋利避害, 是中国参与G20议程设定的最低目标。

第二, 努力将发展议题长期置于G20机制框架的中心位置。议题, 尤其是核心议题的选择和设置, 能够影响一个国际组织的发展质量和发展方向。G20作为西方发达国家和新兴发展中国家共同参与构建未来世界经济治理规则的主要平台, 在选择和设置核心议题方面, 不能只由西方发达国家主导和控制, 而应当大力提升新兴发展中国家在核心议题的选择和设置方面的影响力和话语权, 选择一个只对西方发达国家产生吸引力的议题, 可能会造成G20的内部分化, 从而导致发展停滞。对于中国而言, 其首要任务应当是努力将发展议题长期置于G20框架的中心位置, 实现以均衡发展和包容发展为主要内容的可持续发展。为了实现这一目标, 中国可以考虑从以下五个方面有所作为:其一, 利用中国在当今世界经济格局中的中心地位, 加强与西方发达国家的沟通和协商, 突出发展议题在实现各国经济复苏过程中的重要作用。尤其是, 要通过中美双边战略与经济对话, 与美国在发展议题上达成重要共识, 实现良性互动。没有以美国为代表的西方发达国家的支持, 发展议题不可能置于G20框架的中心位置。其二, 加强与联合国的联动, 充分支持并发挥联合国在发展议题上的主导作用。联合国可持续发展峰会在2015年9月正式通过包含17项可持续发展目标和169项具体目标的《2030年可持续发展议程》, 2016年1月1日, 正式实施。据此, 联合国鼓励不同国家、不同国际组织、不同个体在共同的发展意识支撑下, 采取多元化的行动。将发展议题置于G20框架的中心位置, 就是对联合国这一未来蓝图和精神在G20框架内的具体落实。中国在2016年4月公开发布的《落实2030年可持续发展议程中方立场文件》中明确表示, 将会支持在G20框架下制定“一个有意义、可执行的、落实发展议程整体行动计划” , 最终实现构建新型世界发展伙伴关系的目标。其三, 加强与新兴发展中国家的沟通, 协调、统一在发展议题上的立场, 增强新兴发展中国家在发展议题上的话语权, 发挥在西方发达国家与新兴发展中国家之间进行沟通的桥梁作用, 向西方发达国家倡议重视对新兴发展中国家的资金、技术和政策支持。其四, G20议题并不只有一个, 而是一个体系, 强调发展议题在G20框架内的中心位置, 并不意味着没有其他议题, 或者对其他议题的漠不关心, 而是应当遵循“有限度的开放原则”, 支持将全球气候变化、国际反腐败、世界卫生治理等与发展议题有密切关系的议题纳入到G20议题体系当中。同时, 努力避免G20核心议题的泛化。近些年来, 对外秉持“与强者为盟” 战略思维的日本试图利用G20的机制漏洞, 将一些带有极大争议色彩的非经济议题, 比如南海争端, 纳入到G20议题讨论框架当中, 这需要中国提高警惕, 并坚决反对。总之, 中国可以利用有限的大国领导责任, 积极作为, 提升自身在G20框架下的话语权力, 使西方发达国家和新兴发展中国家在G20框架内实现共赢, 共同推动现有世界经济秩序朝着更加公平、合理的方向渐进有序改革。

第三, 将供给侧结构改革、“一带一路”倡议与G20机制化有机融合。国际政治“第二意象”理论认为, 国内政治与国际政治, 尤其是对外政策之间并没有明显的界限, 在某种条件下, 一国的国内政治因素会对该国的对外政策产生影响, 与此同时, 国际政治因素也可能会对一国的国内政治结构产生影响。 根据这一理论, 中国可以将国内正在推进中的供给侧结构改革与G20有机融合, 在国际范围内发出倡议。一方面, 在G20框架内, 尤其是议程设定、核心议题选择上, 大力宣传中国提出的供给侧结构改革措施, 比如, 主动下调经济增长速度, 实现经济绿色增长;推动经济结构的优化调整转型, 大力发展现代农业、装备制造业、现代服务业等科技附加值高的产业;实现经济增长动力由要素驱动转变为创新驱动等, 以此带动G20框架内国家乃至世界其他国家, 协同推动绿色发展、创新发展, 为实现世界经济复苏, 引领和主导世界经济治理模式向可持续方向转变, 提供更多的“中国方案”。另一方面, G20产生和发展的基本逻辑是希望通过这个平台, 达到维护世界经济稳定, 实现可持续发展的根本目的。在这个意义上, 它能够为中国国内进行的供给侧结构改革, 创造更加稳定、公正、合理的世界经济秩序。另外, 通过G20这个世界经济治理的主要平台, 也可以积极回应一些国家对中国经济转型的质疑。特别是一些西方发达国家借助各种国际场合, 公开将世界经济速度增长缓慢归咎于中国的经济结构转型调整, 尤其是中国经济增速放缓, 甚至“不顾中国经济粗放式发展模式陷入瓶颈的现实”, 一味提出“希望中国采取积极的刺激措施, 提高中国经济增速, 以此来带动其他国家经济复苏”。而客观事实是, 中国的经济发展为推动世界经济发展, 尤其是将世界各国从经济危机的泥潭当中尽快摆脱出来, 做出巨大贡献, 即便当前中国正在经历经济转型调整, 经济增速放缓, 但中国目前仍然是世界第一大贸易进出口国家, 也正在为实现世界经济格局再平衡而积极努力。

事实上, 中国也正在推动“一带一路”倡议与G20有机融合。二者存在很多共通之处。首先, 二者共同涉及中国、俄罗斯、印度、印度尼西亚、土耳其、沙特阿拉伯, 以及欧盟等国家和国家集团。特别是中国既是“一带一路”倡议的发起国, 也是G20的核心国, 起到重要的纽带作用。而且, 二者都不同程度体现了新兴发展中国家的正当利益诉求。其次, 二者都是为了解决发展问题, 实现共同的经济增长。“一带一路”倡议主要体现在区域层面, 是为了推动沿线区域国家的合作, 实现沿线国家的共同繁荣;而G20主要体现在全球层面, 是为了解决世界经济危机, 实现世界经济稳定, 构建更加公正、合理、有效的世界经济治理体系。基于此, 可以考虑从以下两点推动“一带一路”倡议与G20有机融合。其一, 应当在G20框架内, 尽可能通过双边或多边对话和协商, 促使所有国家认同和支持“一带一路”倡议, 至少不采取反对态度。目前, 有很多西方发达国家尤其是美国, 认为中国提出“一带一路”倡议的真正意图是为了实现中国崛起, 是为了塑造“去美国化”的区域新秩序 , 甚至新兴发展中国家也有不同看法, 比如印度迄今为止就始终对中国提出“一带一路”倡议持暧昧态度, 其原因之一是对中国“一带一路”倡议的担忧, 即可能冲击印度在南亚和印度洋地缘政治范围内的传统影响力。 俄罗斯对“一带一路”倡议也持有比较复杂的立场, 既想通过“一带一路”倡议实现远东和西伯利亚地区的发展, 还担心中国的“西进战略”削弱其在中亚地区的影响力。其二, 设立“G20发展基金”, 由G20框架内主要大国或所有国家共同提供资金担保和支持, 面向所有新兴发展中国家, 既能够为“一带一路”倡议沿线国家的具体投资项目提供高效、灵活的金融支持, 惠及当地人民, 也能够充分利用G20框架下比较成熟的预防经济危机的监管经验, 大大降低“一带一路”倡议沿线国家在投资过程中可能出现的各种金融风险;还能够让G20国家具体参与到“一带一路”倡议进程中, 并获取实质利益, 实现多边共赢。其三, 在G20框架内, 设立“G20与一带一路”研究中心, 组织国内外相关专家, 召开国际学术研讨会, 发表并出版G20与一带一路的年度报告, 并争取实现定期化。

第四, 通过群体对话和“双钥匙”准入的创新制度设计, 充分整合G20与G7、金砖国家的相关功能、资源和机制, 有效提高G20的长效经济治理水平。在G20的组织机制上, 创造性采取西方发达国家与新兴发展中国家的群体对话机制。也就是说, 以两个群体作为基本主体进行对话, 而不是在所有参加国家之间进行协商。主要考虑到两个因素:一是, G20一般召开两天, 持续时间比较短, 来不及进行充分的协商和辩论, 无法取得良好的效果;二是, 避免出现APEC框架下的只协商没决议没行动的低效弊端。这就要求西方发达国家群体和新兴发展中国家群体在G20召开之前, 分别集中在一起进行各自群体立场的基本讨论和协商。西方发达国家主要借助G7峰会进行立场协商, 也可以就非常重要事宜单独进行协商, 而新兴发展中国家群体主要借助BRICS进行相关立场的沟通。无论是G7峰会, 还是BRICS, 一般是在G20峰会的前面召开。

在G20的新成员国选择问题上, 采取“双钥匙”制度。即西方发达国家群体的新成员国由G7决定, 新兴发展中国家群体的新成员国由金砖国家决定。每一方的决定都需要经过对方的同意, 只有双方都同意了, 这个新成员国才能加入G20。其优点主要体现在:其一, 从根本上改变了G20成员国产生和选择主要由西方发达国家决定的既定事实, 为未来G20的成员扩容奠定有利于新兴发展中国家群体的规则基础。其二, 能够保持G20的相对稳定发展, 不会因为新成员国数量的不断增加而导致议程和议题的混乱、失序。其三, 能够将G20、G7、BRICS三个组织的相关功能、资源和机制实现有效整合, 尤其是很好地解决了三个国际组织彼此之间的定位和功能重叠问题, 为未来将G20塑造成为充分反映世界大多数国家及其人民经济利益和诉求的世界性公共产品打下制度基础。其四, 能够使G20成员国拥有双重身份认同—大身份认同 (G20成员国) 和小身份认同 (G7成员国/BRICS成员国) , 它们在预防世界经济危机和改革现有世界经济治理体系等问题领域有着一致的利益, 彼此之间相对独立, 并能够在此基础上产生双重责任意识, 即成员国在G20框架下进行的努力, 除了对大身份认同有利之外, 对小身份认同也有利。当成员国的大身份认同趋于弱化或消失的时候, 小身份认同还能够起到提高G20成员国行动积极性的作用。所以说, “双钥匙”制度在一定程度上能够有效避免, 至少是缓解“集体行动困境”及其带来的负面影响。当然, 以上两个创造性制度设计在落实上存在先后顺序。因为, 随着G20成员国数量的不断增多, 其协商和决策效率也随之相对下降, 所以说, 在决定增加G20的新成员国之前, 应当先将G20的组织机制改变成为前文所说的群体对话机制。这样, G20在成员国代表性与决策效率之间存在的矛盾, 即“代表性越广泛, 决策效率就越低” 的问题就解决了, 因为即便不断增加新成员国, 其增加的协商时间主要体现在G7峰会和金砖国家峰会上, 而不会显著降低G20的协商效率, 减少G20峰会的成果。

（本文转自：《印度洋经集体研究》2018年第01期）

作者简介：

王在亮, 山东理工大学马克思主义学院讲师；

齐为群, 新西兰奥克兰大学国际关系专业研究生

原标题：《王在亮 齐为群:G20实现机制化的模式与中国的战略选择》

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