专访姚洋：最担心地方拿了3.6万亿还是不够，再开后门借债

2020年5月22日上午，国务院总理李克强在人民大会堂向十三届全国人大三次会议作《政府工作报告》。今年政府工作报告提出了规模空前的财政政策，财政赤字、特别国债、地方政府专项债三项合计将新增3.6万亿元。

北京大学国家发展研究院院长姚洋在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者专访时表示，他最担心的问题是，地方政府在拿了这3.6万亿元之后钱还是不够用，会再次开启不规范商业借债的“后门”，多年来遏制地方隐性债务的努力将受威胁。

本次政府工作报告没有提出全年经济增速具体目标，姚洋认为，这是考虑疫情不确定性过大的结果。“我们现在不确定疫情秋天会不会再来一次，不确定消费多快能够重启，不确定关门的那些中小微企业什么时候能恢复，这些都是不确定性。”

姚洋还表示，不设全年GDP增速目标的另一重考虑是为保民生政策留足资金空间。“本次政府工作报告对就业等民生问题极为强调，特别国债用途明确直接惠企利民，不设定GDP发展目标给地方政府的信号就是GDP不追求了，民生为重。实际上今年追求GDP目标也确实存在困难，经我测算，全年GDP想达到3%，下半年每季度要增长9.4%左右，这要很努力才行。”他说。

根据政府工作报告，今年财政赤字率拟按3.6%以上安排，赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。另外，还将安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元。

对于1万亿抗疫特别国债，姚洋表示，只看特别国债的1万亿确实体量偏小，低于此前市场预期。但把赤字、特别国债、专项债相加共新增3.6万亿元，也不是个小数。但是，姚洋提醒现在最大的风险是，这3.6万亿元如果用完地方政府还是不够，那要怎么办？是不是会重蹈不规范商业性借债的覆辙？

近年来，中国政府不断强调坚决堵住地方政府违法违规举债的“后门”。积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务。

“目前我国地方隐性债务置换尚未完全完成，如果这个口子再打开，那就会又重复一轮。之前强调‘开前门堵后门’，地方政府一旦再次开始违规商业借债，‘后门’就堵不住了，违法担保等现象还会发生。”姚洋说，“虽然不少企业上过当，但资本市场的记忆是极其短暂的，都在挣快钱，一看到地方政府现在要搞新基建了，他们就会觉得钱的出口又出现了，城投债目前尚未出现违约，安全、利率又高，资本市场为什么不借这个钱？”

姚洋认为，他所担心的事恐怕有很大概率会发生。“目前资本市场流动性很充裕，一季度央行放出去7万亿新增贷款，这些钱很显然没有多少流到实体经济。疫情影响下，地方政府是被鼓励提高基建投资的，国债很可能会不够用。这时地方政府可能会有恃无恐，认为‘反正最终会置换成地方国债’。”

因此，姚洋强调，一方面，此次下发特别国债等资金，财政部一定要拿出明确的用于民生领域的资金占比指标，“如果没有一个硬性指标约束，地方政府拿到钱恐怕还是要搞基建。就有悖于政府工作报告精神。”

另一方面，则需要继续加强地方预算约束制度建设，地方各级人大要加强对地方政府债务的审查监督，“要建立制度性约束，不光是预算内债务要约束起来，预算外那些融资平台债务更要管起来，因为一旦还不上，被置换成地方国债，最后还是用地方老百姓税收兜底。”姚洋说。

此外，关于抗疫特别国债，姚洋表示他注意到目前有一个问题，财政部关于抗疫特别国债用法的说明似乎与总理政府工作报告有所出入。

财政部部长刘昆此前在《人民日报》撰文称，“通过抗疫特别国债、地方政府专项债券等多种渠道，增加政府投资，发挥政府投资的撬动作用”；而总理政府工作报告则明确，新增赤字与特别国债将“主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等”。

姚洋表示，财政部目前关于特别国债用于聚焦投资，而政府工作报告显然民生居首，投资靠后。希望财政部能够按照政府工作报告的要求，实实在在拿出一个特别国债的使用方案。