反贫困的探索与实践

反贫困的探索与实践

全国政协委员

甘肃省政协党组书记、主席 欧阳坚

在我国消除绝对贫困的目标即将完成、新一轮的扶贫部署将要启动，这一重大历史交替的时刻，探寻中国扶贫的成功“密码”，从中国扶贫奇迹中总结经验和智慧，对于全面打赢打好脱贫攻坚战，乃至世界反贫困都具有重要的借鉴和启发意义。

一部人类发展史就是一部反贫困的历史

贫困伴随着人类社会的产生而产生。在原始社会，生产力水平极端低下，生存是最大的问题，人们整体处于绝对贫困状态。在奴隶社会，奴隶主完全占有奴隶和生产资料，绝大多数人处于赤贫状态。在封建社会，少数人占有绝大部分的生产资料和财富，大部分人处于绝对贫困状态。到资本主义社会，前期由于资本家过度掠夺生产资料、追逐利益，导致出现严重的两极分化；后期为缓解社会冲突、劳资矛盾，开始注意财富的再分配，建立社会保障制度，绝对贫困人口开始明显减少。近代以来，少数社会主义国家开启了消除两极分化、消灭绝对贫困、实现共同富裕的艰辛探索。总之，从人类诞生至今，贫困始终存在，无非是绝对贫困还是相对贫困之分。

中国古代把扶贫济困作为关乎国家社稷的大事，消灭贫困、实现大同是中华民族最美好的向往。老子说：“损有余而补不足”，提倡平均分配社会财富，反对个人对财富的过度占有；孔子说：“君以民为本”，有权的人要关心关注百姓疾苦，才能得到老百姓的拥护，国家才能兴旺和延续；墨子说：“去无用之费”，认为人类能够利用的资源是有限的，只有节约从俭才能维持更多人的生存与繁衍；佛教的六祖禅师慧能认为，多占有资源就是罪过，多余的财富要给最急需的人。在这些思想的倡导下，历代统治者采取了一些积极的措施。比如，战国时期秦国“废井田、开阡陌”，战国时期魏国“移民调粟”，汉初“轻徭薄赋”，唐初“均田制”，明初“徒富民、抑豪强”，清朝“摊丁入亩”。此外，历代还采取赈济、免征、平粜、借贷、抚恤、屯垦、以工代赈等扶贫的措施。这些做法，虽然没有从根源上消灭贫困，但都不同程度改善了当时贫困百姓的生存状况。

近代以来，资本主义的快速发展造成了新的贫富差距和两极分化，引起了全球社会的广泛关注，在国际上形成了一系列反贫困理论。比如，以英国经济学家马尔萨斯为代表的“抑制人口增长”理论、以福利经济学派为代表的“收入再分配”理论、以美国发展经济学家赫希曼为代表的“涓滴效应”理论、以印度经济学家阿玛蒂亚·森为代表的“赋权”理论、以美国经济学家舒西奥多·舒尔茨为代表的“人力资本”理论、以2019年诺贝尔经济学奖获得者班纳吉、迪弗洛和克雷默为代表的“干预减贫”理论，等等。

在长期的反贫困实践中，世界各国也探索出了一些比较成熟的做法。主要有：以欧美国家为代表的“社会保障”模式，直接对穷人提供基本的营养、卫生和教育保障，以及生活补助，以满足贫困人口的基本生活需要；以巴西、墨西哥为代表的“发展带动”模式，通过国家干预，以经济的聚集发展带动贫困地区人口分享经济增长成果，缓解贫困状况；以印度、斯里兰卡为代表的“满足基本需求”模式，直接向穷人提供基本公共服务和适当营养品。此外，还有通过发展旅游业吸纳贫困人口就业的泰国模式；采用小额贷款来扶贫的孟加拉国模式，等等。这些做法，都为其他国家反贫困工作提供了一定的参考和借鉴。

中国扶贫创造了人类减贫史上的奇迹

新中国成立后，中国共产党坚持和发展了马克思的反贫困理论，党和国家领导人就解决贫困问题先后作出过一系列重要论述。毛泽东同志提出，现今中国的贫困问题主要是由已经被推翻的半殖民地半封建社会的制度造成的。因此，社会主义是中国的唯一出路。邓小平同志提出，社会主义的本质，就是最终达到共同富裕。农民没有摆脱贫困，我国就没有摆脱贫困。江泽民同志提出，要坚持开发式扶贫的方针。胡锦涛同志提出，要坚持开发式扶贫和社会保障相结合，坚持外部支持与自力更生相结合，坚持专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相结合。这些重要论述，丰富和发展了马克思主义反贫困理论，为解决中国贫困问题初步搭建了制度框架。

从改革开放到党的十八大之前，我国大规模、有组织、专门化的扶贫开发大致可分为两个阶段。第一阶段，前30年（约1949-1978年），建国初实行农民土地私有制，实现了耕者有其田，农民吃饭问题基本解决。在人民公社时期，先是实行社会主义改造，发展集体经济；1957年后开始推行人民公社，建立生产队，集中劳动，统一分配。但由于生产关系超越了生产力发展的阶段，导致“大锅饭”、平均主义盛行，农业生产停滞甚至下滑，农村由个体性贫穷演变成了整体性贫困。第二阶段，后30年（约1979-2012年），中央决定在农村普遍实行联产承包责任制改革，农村家庭重新成为农业生产经营的主体。1982年-1993年的“三西”扶贫开发，在甘肃的定西、河西和宁夏的西海固开展了跨区域的救济式扶贫；1994年-2000年的“八七”开发式扶贫，用7年的时间解决8000万贫困人口的脱贫，把着力重点放到了贫困县；2001年-2012年的以贫困村为重点的综合开发，以《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的颁布为标志，开启了整村推进式的扶贫开发。这一时期，中国贫困人口由1978年的7.7亿减少到2012年的9899万，贫困发生率由97.5%下降到10.2%，农村整体已解决了温饱，大部分农民过上了富足生活。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视、亲力亲为，将脱贫攻坚列为“三大攻坚战”之一，走遍了全国集中连片特困地区，50多次的国内考察，就有40多次涉及扶贫，先后6次召开跨省区的脱贫攻坚座谈会，形成了系统完整、务实管用的扶贫工作重要论述。主要有：在组织领导上，坚持党对扶贫工作的全面领导，提出一把手负责制，省市县乡村五级书记一起抓，保持贫困县党政主要领导的稳定；在扶贫方式上，坚持精准方略，提出了“六个精准”，因地、因时、因人施策，扶到点上、扶到根上；在具体举措上，坚持开发式扶贫，实行区域开发、人力资源开发和激发内生动力相结合，提出了“五个一批”的扶贫路径；在制度保障上，坚持发挥制度优势，构建了党委领导、政府主导、全社会参与，政府、市场、社会互动，以及专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫联动的大格局；在责任落实上，坚持最严格责任制，通过严格的督查和考核，倒逼责任、政策和工作落实，确保脱贫工作务实、过程扎实、结果真实；在工作落实上，坚持抓铁有痕的工作作风，明确提出要以滚石上山、爬坡过坎、攻坚拔寨的精神，不获全胜，决不收兵；在目标要求上，坚持统一的脱贫标准，围绕“两个确保”的脱贫目标，紧扣“两不愁三保障”的脱贫标准，既不能拔高、吊高胃口，也不能搞虚假脱贫、降格以求；在脱贫验收上，坚持有序退出，实行严格评估，逐村逐户销号，做到脱贫到人；在防止返贫上，坚持做好后续工作，做到摘帽不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管，等等。这些重要论述，从制度和实践层面解决了“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”的问题，为中华民族彻底解决绝对贫困问题指明了努力方向和实践路径。

截至2018年底，现行标准下的农村贫困人口从2012年的9899万减少到2018年的1660万；贫困发生率从10.2%下降到1.7%。到明年底，我国将彻底解决绝对贫困问题。届时，对全球减贫的贡献率将超过70%，可以自信地说，我们定将创造人类减贫史上的中国奇迹。

甘肃扶贫开发的艰辛探索

甘肃的扶贫是全国的缩影。早在1982年，国家启动“三西”扶贫开发，就在甘肃开启了区域性、大规模扶贫开发的先河。由此，甘肃也开始了对脱贫攻坚的艰辛探索和不懈努力。一方面，坚持以改革的办法抓制度机制创新。开展了“1236”扶贫攻坚行动，提出了“1+17”精准扶贫方案，探索了整合资源、发挥优势、各展所长的帮扶工作机制，制定了涵盖19项针对贫困村、11项针对贫困人口退出验收标准的脱贫攻坚工作成效考核制度，形成了以“打赢脱贫攻坚战三年行动实施意见”为龙头的系统化配套政策体系，推出了“3+3”冲刺清零专项筛查工作方案，等等。另一方面，坚持以滚石上山的劲头抓工作任务落实。在产业扶贫上，实施“牛、羊、菜、果、薯、药”六大产业精准扶贫行动，探索形成了以合作社控股富民公司带贫的“宕昌模式”，以“三变改革”为内容的“庄浪模式”。在财力扶贫上，给予贫困人口人均5千元、每户不超过3万元的产业扶持资金；加大了扶贫资金投入力度，仅2018年资金投入累计超过了500亿元。在信贷扶贫上，推出了面向贫困户的5万元免担保、无利息信贷服务，以及妇女小额贷款、农业担保贷款等。在农业保险上，采取政府出大头，农户出小头，设立了56个农业保险品种，农业保险被评为全国产业扶贫十大机制创新典型案例。在就业扶贫上，建成扶贫车间460多个，吸纳就业7万多人；打造了“陇原妹”“陇原嫂”等劳务品牌，输转贫困人口18万人。在帮扶力量上，实行省级领导包县、单位包村、干部联户，实现了帮扶资源与帮扶对象的精准对接。

这些机制和措施推动甘肃精准扶贫、精准脱贫工作取得了历史性、根本性和突破性的进展。一是脱贫攻坚取得了历史性成就。全省农村贫困人口的人均可支配收入由2012年底的3747元增加到2018年底的5390元，贫困人口从692万减少到111万，贫困发生率从33.2%下降到5.63%。二是贫困地区面貌发生了根本性的转变。到今年年底，有66个贫困县实现脱贫摘帽。49个贫困县和17个插花县所有的贫困乡村的面貌焕然一新。三是贫困地区干部群众脱贫致富的信心空前增强。由“等靠要”转变为“努力干”，脱贫的信心明显增强。四是贫困地区的干群关系更加和谐融洽。干群关系由冷漠、不信任转变为想在一起、干在一起。五是探索了有益经验。既为全国脱贫作出了重要贡献，也为相关省区提供了一些有益的借鉴。比如，2012年以来，国家相关部门先后在甘肃召开各类现场交流会就达12次。2015年，电商扶贫“陇南经验”获得中国消除贫困创新奖。2019年省政协机关也荣获了全国脱贫攻坚奖组织创新奖。

打赢脱贫攻坚战需要把握好的几个问题

当前，脱贫攻坚已经到了决战决胜、全面收官的关键阶段。打好最后阶段的战役，要从思想上、实践上解决好两个方面的关键问题。

在思想认识上，要着重处理好四个方面的关系。一是政府与市场的关系。始终坚持党的领导是根本，政府要主导，但不能包办、更不能代替，把该由市场、企业和群众去做的事，交给他们去做。二是贫困村与非贫困村的关系。待贫困村基本解决绝对贫困后，要着手对非贫困村给予必要扶持，防止出现新的不平衡。三是绝对贫困与相对贫困的关系。这轮脱贫攻坚战，只是消除了绝对贫困，而消除相对贫困将是一个更加长期而艰巨的任务。四是脱贫攻坚与乡村振兴的关系。打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的基本前提，因此要把脱贫与振兴对接起来，既实现脱贫攻坚的目标，又为乡村振兴打牢基础、创造条件。

在任务落实上，要切实抓好七个方面的工作。一是目标一定要锁定。既不要拔高，也不要降低；既不能收缩，也不能放宽。不要层层加码，集中做好与脱贫有关的事情。二是工作务必要精准。要对症下药，精准施策，切实补齐控辍保学、基本医疗、安全住房、饮用水、村容村貌、产业培育和劳务就业等短板和差距。培育合作社也要实事求是，杜绝形式主义，不能搞整齐划一，要与产业对接起来，坚决消除“空壳社”。三是严格规范资金使用。既要防止挤占、挪用，又要杜绝贪污、私分。四是增强脱贫主体的内生动力。脱贫致富最终是靠贫困地区和贫困群众自己。因此，要充分调动他们脱贫的意愿和积极性。扶贫绝不能变成养懒汉。五是要整合帮扶力量。让帮扶单位各展所长、优势互补，做自己最擅长的事，这有利于实现帮扶效益的最大化。六是要防止两种倾向。既防止厌战懈怠，也防止盲目乐观。七是建立动态、长效的管理机制。及时将返贫人口和新发生贫困人口纳入动态帮扶的范围。做到摘帽不摘政策、摘帽不减帮扶。

总之，为解决温饱问题，人类进行了几千年的艰辛探索。到明年，困扰中华民族几千年的绝对贫困问题将在我们这一代人手中得到历史性的解决。我国反贫困的伟大成就，必将为人类反贫困事业提供有益的中国模式和中国方案，一个更加公平正义、真正体现共同富裕的人类社会一定会到来。

来源：《中国扶贫》

原标题：《反贫困的探索与实践》

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