城见｜“放管服”改革是否优化了城市营商环境

2019年10月，世界银行发布《2020年营商环境报告》。据该报告，在全球190个经济体中，我国内地的营商环境排名从上一年的46位上升至第31名，连续第二年跻身全球营商环境改善最大的十个经济体之列。

“放管服”，即简政放权、放管结合、优化服务，是新一届中央政府2013年成立以来，中央和地方各级政府大力推行的政府改革。2019年10月，国务院颁行《优化营商环境条例》，其中明确规定：“国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革……切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力。”

我们想知道的是，“放管服”改革在我国营商环境改善过程中起到了何种作用？民营企业面临的发展环境如何？

一、营商环境是什么？

营商环境是什么？一般意义上，营商环境包括基础设施的“硬”环境和政府服务的“软”环境两个方面。

城市营商环境的概念比较广泛，既包括供水供电、物流通信、工业园区、道路交通等基础设施层面的评价，也包括行政司法、市场秩序、市场监管等制度环境方面的衡量。从国家治理体系和治理能力现代化的角度看营商环境优化，主要体现在简化行政审批、放宽市场准入、降低制度成本、强化监督检查等多个方面。世界银行的营商环境评估（Doing Business）项目即采用后者，更多是评价政府的审批许可、司法产权、政务服务等方面。

营商环境为什么重要？营商环境对市场主体活力和国家经济发展具有举足轻重的作用。营商环境本质上是一种制度环境，在企业层面如何表现？从正式制度与非正式制度的关系出发，政治关联提供了一个全新的视角。

二、政治关联与营商环境

制度的核心特征是非人格化的正式规范，因此私人化的政企联系和政治关联可以作为制度环境的负向表征。如果正式制度缺乏，则企业在经营开办的过程中将更多依赖与政府官员的私人关系和人际网络，利用各种形式的政治关联谋取利益，并规避风险。

基于正式制度和非正式制度的互动联系，我们可以从民营企业家时间配置的角度看营商制度环境的影响。时间是不可替代和不可再生的稀缺资源，我们可以将企业家用于企业自身运营管理的时间概括为“忙里”，而将企业家用于获得审批许可、获取证照以及应付市场监管等对外行政事务的时间概括为“忙外”。如果企业面临的营商制度环境较好，则企业家直接用于企业生产经营的时间会更多；相反，如果所在地营商制度环境较差，则企业家得花费大量的时间进行公关接待、联系官员和获得许可手续等非生产性活动。

在制度不健全的情况下，政治关联对企业成长至关重要。当企业与地方主政者的网络联系较为密切时，企业能更快完成审批手续，更容易获得所需要的基础设施支持和贷款支持。因此企业有充足的激励花费大量时间与地方官员建立联系。

从企业家“忙里又忙外”的时间分配角度，我们可以发现制度环境与企业行为有密切关联。实际上，企业家热衷于“忙外”有两种动机：一是减少政府监管和检查对企业正常运营的干扰，二是通过私人纽带与政治关联获得一定的额外利益，即利用“关系网”寻租。这两种动机隐含的假设是一致的，即地方的营商制度环境不够规范，企业可以也有必要通过政治关联获得利益。

在良好的营商环境下，企业获得各类许可和证照以及市场监管都有章可循，政府官员依规办事，寻租空间十分有限。在这种情况下，企业管理人员会将更多时间用于企业经营；相反，如果营商环境较差，政府在证照办理、市场监管和企业运行监督等方面则会表现得较为随意，容易对企业的生产运营造成障碍。

为尽可能减少经营障碍，为企业运行争取良好的环境，企业主有较强的激励与官员建立政治关联，以期获得更多的倾斜性政策支持。

三、“放管服”改革与城市营商环境

利用中国私营企业调查（CPES）2014年数据、世界银行在我国内地二十余个城市进行的企业调查所得数据，以及学者从内地三百多个地级市行政审批中心获得的数据，本研究发现，“放管服”改革有效优化了城市营商环境，这主要表现在，民营企业可以更方便快捷地获取审批许可，民营企业家对发展环境的评价越来越正面。

作为“放管服”改革的重要内容，行政审批制度改革对企业初创时期，比如在获得经营许可、申请营业执照、登记财产等环节的正面影响十分显著。通过全面深化“放管服”改革，政府大力优化了行政审批服务，简化了相关程序，从而释放了大量政策红利。世界银行的《2020年营商环境报告》指出，中国政府通过“放管服”改革在营商环境建设方面取得了明显成效。具体而言，开办企业的时间平均只要4天，在全球排名第31位；办理建筑许可的时间从2006年的35天减少到12天。需要指出的是，该报告仅采集了北京和上海两个一线城市的数据，以之代表中国。但实际上，在中西部地区，开办企业和获取执照等事项的便利性仍有较大提升空间，“放管服”改革任重而道远。

“放管服”改革有效减少了审批许可事项，减少了政府对企业的干预和影响，为市场主体营造了相对宽松自由的环境。行政审批制度改革从单纯撤销和减少审批项目，逐渐向撤减审批项目与简政放权并举。集成式的行政审批中心是“放管服”改革的典型表现，诸多具有启发性的做法和经验得以在这里落地实施，如审批告知承诺制、“最多跑一次”、“证照分离”、“多规合一”、“一件事一次办”等。（参见图1）

行政审批中心的建设和运行不仅是简单将行政审批事项集中，更重要的功能是以行政审批中心为载体，强化政企联系的制度化方式，减少对人际网络等非正式制度的依赖。

营商环境建设在国有企业和民营企业中体现出不同的影响。具体而言，营商环境建设的成效对民营企业的正面作用更加明显。

世界银行企业调查数据中有148家国有企业样本，这些国有企业成立的平均时长是15年，2011年平均的营业收入为94万元，平均雇佣员工1244人，企业国有资产占比平均为76%，固定资产占比平均为73%。这些国有企业与民营企业在雇佣员工、资本结构等公司要素方面确实存在显著差异。目前我国的“放管服”改革以及行政审批制度的优化，对民营企经营环境带来了显著的提升，但对国有企业的影响比较有限。

造成这一差异的可能原因是什么？我们认为，从制度环境和政商关系的视角可以得到解释。国有企业的实际控制人主要是为国务院国资委、地方国资委和地方人民政府，其高层管理人员大多是政府直接委派，与地方政府存在千丝万缕的联系，部分管理人员甚至直接来自政府部门。从审批许可的角度看，国有企业在获得执照等环节存在天然的优势。

与此相反，民营企业在获得经营许可和市场准入等方面，面临着诸多约束。政府对民营企业的监管与检查也会造成一定的困扰和影响。为获得更有利的外部环境，民营企业相较于国有企业，会更加注重政治关联的建设。行政审批制度改革则提供了更多制度化的政企联系方式，减弱了民营企业对政治关联的依赖，使得民营企业家能将更多的工作时间投入企业的生产运营当中。

四、从政企互动角度看“放管服”改革与营商环境建设

企业和政府的联系和互动，是经济活动中不可或缺的一个环节。

从企业经营的角度看，企业注册公司、获取营业执照、办理纳税登记、申请许可等事项，都离不开政府的服务。从政府的角度看，对企业进行监管、打击违反市场秩序的行为等，是公共部门宏观调控和微观管理的题中之意。

本研究发现，“放管服”改革促进了新型政商关系的形成，进而优化了营商环境。

政企联系与政企互动有多类型和方式，一种是制度化的政企联系，另一种是以“人际网”和“关系网”为特征的私人化互动。政商关系反映了营商环境的关键内涵。各地集成式行政审批中心的成立不仅仅是物理实体空间的变化，更重要的是许可审批事务整合程度的提高。审批事务整合减少了企业对政治关联的依赖，令企业家得以将更多的时间用于企业的经营管理，而不是苦心经营与政府官员的私人关系。

与企业经营相关的政府各职能部门集中在行政审批中心这样的场地办公，极大减少了市场主体在不同部门之间的消耗辗转。行政审批中心进驻的事项越多，说明行政程序方面的集成化水平越高，越能有效减少企业在行政程序上的时间消耗，降低机会成本。

另一方面，规范化、制度化的审批许可程序，能有效的减少政府官员的寻租空间。从企业的角度看，制度化的政企互动方式的增多，也直接减弱了其寻租的动机。因此，审批中心集成化的事务办理，能够有效优化城市政商关系，进而提升城市营商环境。

2020年5月11日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》发布。《意见》明确要求：“以一流营商环境建设为牵引，持续优化政府服务……完善构建亲清政商关系的政策体系，建立规范化机制化政企沟通渠道。”“放管服”改革与营商环境建设过程中，政企联系的制度化是一项关键举措。

五、“放管服”改革如何在疫情背景下逆势前行

本研究认为，要进一步深化“放管服”改革，优化城市营商环境，需要抓住行政审批中心建设这个政策工具，重点做好以下三个方面的内容。

第一，提高行政审批中心的集成化程度，进一步推进简政放权。应当推进许可事项的减少和集中办理，努力做到“许可事项进驻中心是原则，不进驻是例外”。将许可事项集中在统一的服务大厅，能够有效减少企业办理事项的时间。政务事项的规范化、制度化处理，能够减少行政事务对民营企业的干扰，让民营企业专心经营，这也是优化营商环境的最终目的。

第二，“放管服”改革要重点关注民营企业。和国有企业相比，民营企业在审批许可等公权力事务中往往处于劣势地位。行政审批中心提供的集成化、规范化服务，能极大减少民营企业多头跑动的时间。今后应着力优化针对民营企业的政务服务，营造良好的发展环境。

第三，注重政商关系的建设。一方面，要推进审批许可事务的制度化和规范化，减少民营企业对政治关联的依赖，构建“清白”的政商联系。另一方面，各级政府应该靠前服务，着力解决民营企业发展过程中遭遇体制性问题，营造“亲近”的政商关系。

需要特别指出的是，在当下对新冠肺炎疫情实施常态化防控的背景下，企业的复工复产面临一些复杂的审批，由此显著加剧了企业的负担，在前期“放管服”改革过程中取消的一些审批事项有“死灰复燃”的可能性。因此，经济生活逐步回归常态后，一方面要压实防控疫情责任，另一方面则要高度重视因防控疫情而给企业造成的额外负担。

总之，营商环境建设的成果来之不易，在疫情常态化防控的形势下，“放管服”改革需在泥泞中前行。

（本文原题“审批制度改革优化了城市营商环境吗？——基于民营企业家“忙里又忙外”的实证分析”，原载《公共管理学报》2020年第1期。经授权重发，并由作者进行大量删改，具体技术细节请参看原文。）