治道｜环境治理中绩效压力的“双刃剑”效应

近年来，环保“督查高压”在我国已成新常态，严厉监管态势下，中央对地方政府的环保考核力度持续加强。随着目标责任制、一票否决、环境离任审计、终身追责等考核措施的实施，我国地方政府在环境治理方面一改从前的“不作为”问题，但与此同时，环保“一刀切”、“一律关停”等“胡作为、乱作为”现象也层出不穷。

2018年5月，面对愈演愈烈的环保“一刀切”现象，生态环境部专门研究制定了《禁止环保“一刀切”工作意见》，但在2019年5月结束的环保督查回头看中，陕西省、安徽省却被指出存在“一刀切”、“胡作为”等现象。为纠正地方政府的偏差行为，生态环境部在2019年7月再次发文，严禁“一刀切”、“滥问责”等行为。但遗憾的是，在2020年5月中央环保督察组发布的第二轮环保督察反馈情况中，海南省、福建省仍被指出存在“急时乱作为”，“一罚了之”等现象。

因此，尽管近年来我国环境治理的成效有目共睹，但随着我国环境治理逐步进入压力叠加、负重前行的深水区，地方政府的一系列偏差行为及其背后的原因也值得关注和反思。

一、绩效压力的 “双刃剑”效应

现阶段我国环境治理实行的是“指标下压”型目标责任考核制度，即由中央政府向下级政府下达指标，层层分解任务，并实施一系列考核措施，其本质是科层制下中央政府利用行政命令手段，自上而下逐级委派、层层部署以完成既定环保目标。

例如，国务院2017年1月印发的《“十三五”节能减排综合工作方案》下达了各省（直辖市、自治区）GDP能耗降幅目标和主要污染物减排指标。各省在中央出台工作方案后会将任务目标进一步分解下达到市级政府。节能减排五年规划是我国实行目标责任考核最为严格的公共政策之一，中央明确要求“要严格落实目标责任”，且国务院每年组织开展节能减排目标责任评价考核，并将考核结果作为领导班子和领导干部年度考核、目标责任考核等的重要内容。

通过强化上下级政府之间的委托代理关系，目标责任考核推行了一种强调结果的科层问责及奖惩机制，是我国地方政府环境治理中绩效压力的重要来源。下级政府与上级政府签订了“目标责任书”，对完成既定绩效目标就负有不可推卸的责任，这本质上是一种绩效承诺，既定绩效目标未完成，就会被“一票否决”。

此外，在压力型体制的作用下，数量化任务自上而下分解，在过程中极易出现绩效目标“层层加码、级级提速”的现象。上级政府急功近利的决策会给基层政府施加过多的负担，绩效目标和实际能力之间的不对等会进一步放大组织的绩效压力。

除了目标责任考核制度，政治激励也是地方政府面对的绩效压力的另一个重要来源。近年来，环保问题被中央政府提升到了空前的历史高度，环保“督查高压”折射了中央政府的意志和决心，向地方官员发出了政策优先级的信号，并成为地方官员解读政治激励的重要内容。在政治激励的作用下，地方官员对在环境治理中实现突出的工作表现有一定偏好。地方官员挑战高绩效目标，也是压力产生的一个重要原因。

绩效压力能有效激励官员提升绩效水平，达成绩效目标。作为一种施加给组织的外力，绩效压力具有显著的提升内在动力的效应，适当的绩效压力可以提高地方政府对环境治理工作的重视程度，激励其积极开展环境治理工作，实现环境治理从“不作为”到“积极作为”的转变，有效改善地方生态环境，提高地方政府环境治理效率。

但绩效压力过大，也会诱发地方政府做出一系列失调行为和偏差行为，例如简单粗暴的集中停产停业，或者是采用欺下瞒上的手段应付绩效考核，这本质上都是减损环境治理效率的行为。

有鉴于此，本研究选取了我国216个地级市2012至2017年的面板数据，基于我国“十二五”、“十三五”时期节能减排综合工作方案中层层分解到各地级市的主要污染物减排指标测算了地方政府环境治理中承受的绩效压力，测量了地方政府的环境治理效率。

计量分析发现，绩效压力对地方政府环境治理效率存在“倒U型”影响。即：适度的绩效压力可以有效提升地方政府环境治理方面的效率，但过高的绩效压力则对环境治理效率产生负面影响。

因此，我国地方政府治理环境过程中所承受的绩效压力存在“双刃剑”效应。

二、绩效压力为何是把“双刃剑”？

公共价值是关于权利、义务和规范所形成的共识，是公共政策制定和公共服务供给中应该遵守的原则和规范，政府要围绕公共价值的实现来配置公共资源和权力。但公共价值的多元化及其不可通约性所导致的公共价值冲突，会向地方政府发出“该怎么做、不该怎么做”的相互矛盾的信号。

基于上述理论，本研究试图从公共价值冲突视角分析我国地方政府在环境治理中所遭遇的绩效压力的“双刃剑”效应。本研究假设，部分地方政府的环境治理工作之所以会从“不作为”转变为“作为”，再逐步演化为“胡作为、乱作为”，背后原因是过高的绩效压力激化了公共价值冲突，使地方政府陷入“该怎么做、不该怎么做”的相互矛盾的困境中，从而诱发绩效压力的“双刃剑”效应。绩效压力过大时，地方政府不是不想为，而是很难为。此时，公共价值冲突是解释其行为偏差的有力视角。

改革开放以来我国经济的飞速发展带来了严重的生态环境破坏问题。环境污染非一日之寒，生态修复也需要时间，环境治理涉及的经济发展方式转变、产业结构和能源结构调整、技术手段创新以及人们生活方式的转变都是系统工程，无法一蹴而就，毕其功于一役。《禁止环保“一刀切”工作意见》也指出：“要给直接负责查处整改工作的单位和人员留足时间，禁止层层加码、避免级级提速。”

尽管中央反复强调环境治理需要耐力与韧性，引导地方政府树立“功成不必在我，功成必定有我”的政绩观，但在督查高压下，地方政府为应对考核，往往需要在短期内完成一系列目标，强调政策执行的及时性及行政效率，追求数字政绩。过于急功近利，势必违背环境治理久久为功的客观规律，但一味强调循序渐进，短期内又无法完成不断被拔高的绩效指标。

随着我国环境治理逐渐进入压力叠加的关键期和复杂难度增加的攻坚期，如何在环境治理中处理好“循序渐进，久久为功”和“立竿见影，短期成效”之间的关系，对地方政府提出了新的挑战。

本研究发现，公共价值冲突的动态演化是绩效压力“双刃剑”效应产生的关键节点和核心机制。地方政府环境治理中，适当的绩效压力明确了地方政府的工作目标，促成了公共价值偏好的集中，为公共价值共识的形成提供了基础，有利于目标管理和绩效评估等工具进入良性循环状态，并促使政府绩效得以持续提升。但当绩效压力过高时，又会显著激化公共价值冲突。

高压情景下，地方政府对压力、挑战、困境的过分解读，会激发一系列认知偏差反应，表现在公共价值的偏好上，就是地方政府在“怎么做才是对的”这个问题上出现了分歧，进而容易形成一系列非理性的决策和行为：要么假装整改、敷衍整改，要么一律关停、简单粗暴。环境治理中的任何偏差行为都会破坏环境治理效率的有效提升。因此，公共价值冲突的动态演化是绩效压力“双刃剑”效应得以发挥的核心机制。

三、如何缓解绩效压力的“双刃剑”效应？

本研究尝试基于公众参与视角，探讨公众参与对绩效压力负面效应的化解作用。

本研究发现，当某一地区公众参与环境治理的程度较高时，公众参与形成的隐形监督权可对地方政府的环境治理行为构成一定约束。不论是直接向本地政府表达诉求和意见，还是向更高一级政府投诉和建议，公众参与都提供了一种来自社会层面的外部问责。恰恰是来自公众的抱怨、不满、投诉等负面信息，帮助政府重新认识了政策推进和执行中存在的问题，这种有限度的“忠诚的抗议”可以直接抵制地方政府由于公共价值冲突而作出的诸如 “一刀切”、全面叫停等过激行为，或弄虚作假、表面整改等敷衍行为，进而推动地方政府进行政策调整，缓解公共价值冲突对环境治理效率的破坏力。

此外，面对公共治理中的“棘手问题”，政府可向公众寻求帮助，因为公众拥有政府稀缺的政策情景经验。尽管公共价值冲突本身难以有效化解，但在一个公众参与程度较高的地区，公众可以利用那些嵌入在特殊情境中的 “本土化知识”，将无法预见的因素告知政府，帮助政府重新进行政策目标和决策信息的梳理，从而更清楚认识到其政策使命和价值追求。

这种来自公众的实践理性有利于政府在价值两难困境中创新性地找出问题解决方案，通过不断调试行动策略，更加客观、理性地分配资源，采取行动，减少无效或有损实际效果的偏差行为，防止决策失误带来的资源浪费，从而提高环境治理效率。

简言之，在公众参与程度较高的城市，公共价值冲突对地方政府环境治理效率的负向影响较弱。

四、政策建议

据以上研究发现，提出以下政策建议。

首先，上级政府对下级政府要注意合理施压，目标责任考核要分类实施。

我国环境治理工作任重而道远，上级政府需要注重统筹推进，建立长效机制，目标责任考核要分类实施，有序推进。要给基层单位和人员留足时间，既要避免将目标责任考核扭曲为乱问责、滥问责，也要避免基层政府将“一刀切”作为绩效压力的“减压阀”。只有适当的绩效压力，才能促成公共价值的聚合，引导地方政府形成正确的绩效观，着重长期投入和从根本上解决问题，而不是只挑“见效快、看得见、容易做”的项目。

其次，上级政府要重视价值领导，充分发挥核心公共价值的引领作用。

价值领导是对基本公共价值进行有重点地凝练和排序的过程，其目的是要定义地方政府在环境治理中的核心公共价值，并以之为引领，为地方政府的环境治理活动提供价值判断依据，引导地方政府提高政治站位，深刻把握中央“生态优先、绿色发展”的导向。需要注意在是，为促成公共价值共识的实现，价值领导机制要随着我国环境治理工程的不断推进而及时调整，不仅要考虑地方政府的实际情况，也要有前瞻性和聚焦性。

最后，政府应鼓励和引导公众参与环境治理，强化政民互动。

政府要引导公众积极参与环境治理，由此弱化公共价值冲突对环境治理效率的负面影响。因为公共价值冲突在绝大多数情况下很难彻底避免，所以政府要扩大公众参与的渠道和范围，充分利用新媒体渠道，提高公众参与的便捷性和有效性，通过良好的政民互动促进环境治理效率的不断提升，推动我国生态文明建设迈上新台阶。

（本文原题“地方政府环境治理中绩效压力是把双刃剑吗？——基于公共价值冲突视角的实证分析”，原载《公共管理学报》2020年第2期。经授权重发，并由作者进行大量删改，具体技术细节请参考原文。）