治道丨中国的财政透明：进展、挑战与新方向

透明政府是政府治理的重要组成部分，而财政透明又是透明政府的关键所在。

笔者于2019年以在线调查的方式向全国地方政府官员发放关于财政透明的问卷调查，以了解地方公务员的看法。最终，收集到294份有效问卷。这些公务员主要来自广东、山东、贵州、湖北、湖南和江苏等省份，工作单位较均匀分布于省、市、区县以及街道层级，平均工作时间8.3年。

虽然该样本并非来自严格的随机调查，但是问卷的结果亦能够一定程度上反映出地方公务员对财政透明的看法，对我们理解财政透明实践有帮助。以下结合最近对政府公务员的深度访谈材料以及对财政透明研究的理解，我们谈一下对中国财政透明的几点见解。

财政信息：从国家机密到公开

财政透明，是指政府向社会公众最大限度地全面、详细、可靠、及时地告知政府收支情况，让社会公众了解政府活动的真实成本和收益。

中国的政府部门在过去很长一段时间里把财政信息看作是国家机密，因而很少向社会公开相关信息。为顺应现代财政民主决策的趋势，回应建立廉洁高效服务型政府的诉求，近年来，各级政府开始积极推动财政透明，逐渐向社会“摊开”自己的“账本”。

早期的财政体制改革为中国推进财政透明奠定了基础。中国于2002年正式加入国际货币基金组织的数据公布通用系统（General Data Dissemination System，GDDS），之后于2003年4月制定了《中国GDDS工作规则》，并承诺逐步实现按照国际标准要求，公开财政信息。2007年国务院批准并于第二年生效的《政府信息公开条例》，明确了地方政府公开政府信息的责任，并规定公民有权向政府申请公开政府信息。作为规范政府信息公开的首部全国性法规，该条例确立了“以公开为原则，不公开为例外”的原则，落实了公民的知情权，并一定程度上改变了对政府信息严格保密的行政传统。

此后十年间，中央政府率先推动财政信息公开。

2009年，国家审计署向全国人大作出承诺，国务院各部门将在三年内向社会公开部门预算。次年，多达40个部委向公众公开部门预算。

2014年颁布的新《预算法》是中国财政透明进程的里程碑。它明确了财政信息公开的主体、内容和期限，特别要求公开政府间转移支付、政府债务、政府机构经营费用等公众高度关注的信息，同时规定了政府的法律责任。

到2019年，已有102个中央部门在本部门网站公开预算，包括一般公共预算支出表、一般公共预算“三公”（公车、公款招待、公费出国）经费支出表等8张报表，全面、真实地反映了部门收支总体情况和财政拨款收支情况。

同时，财政部门户网站还设立了“中央预决算公开平台”进行集中公开，让公众找得到、看得懂、能监督。

笔者于2019年对政府公职人员的调查结果显示，有92%的受调查者认为“财政信息公开工作受到明确的组织支持”；86%的受调查者了解“财政信息公开工作有明确的地方配套规定”。但也看到了一些不足之处。例如，只有44%的受调查者表示接受了有关财政信息公开的针对性培训，有37%的受调查者表示不知道相关事宜，另有19%的受调查者表示没有接受过培训。  

推动预算公开的社会力量

中国的社会组织和媒体对政府财政公开表现出较大的热情。

深圳的“公共预算观察志愿者”组织，自2006年以来致力于推动政府财政信息公开。仅在2008年，该组织就向政府部门和地方政府发出了数百份财政信息公开申请。应该组织提出的公开部门预算的申请，2009年10月，广州市财政局在其官网上公布114个市级部门的预算。预算公布当天，广州市财政局官网的浏览量就超过了此前一年的总量。

2008年到2014年间，财政部受理的财政信息公开申请从17项上升到1362项，普通公众也积极参与到财政信息公开的申请中。其中，北京一位律师因质疑民航发展基金的收取依据，而向财政部申请公开民航基金的支出情况。财政部拒绝了这一要求，声称信息是保密的。该律师随后将案件告上法庭，法院判决要求财政部重新考虑披露请求。

根据笔者的上述调查，受调查者需要回答民众是否对地方政府的财政信息有很大的需求。回答选项包括“同意”、“一半半”和“不同意”。其中，有46%的受调查者表示同意，而44%的受调查者表示一半半。另外，有高达70%的受调查者同意“有越来越多的民众申请财政信息公开”。

学术机构也正助力推动政府的财政公开。上海财经大学公共政策研究中心课题组自2009年以来，已连续十年对31个省份的财政透明度进行评估和排名，发布《中国财政透明度报告》。清华大学公共经济、金融与治理研究中心课题组自2012年起每年发布《中国市级政府财政透明度研究报告》。这些具有学术性及权威性的财政透明度排名为评估省级及市级财政透明度的表现提供了坚实的证据，在一定程度上起到了监督地方政府推进财政透明工作的作用，同时也吸引了媒体、学者和公众的广泛关注。

财政透明面临的挑战

向公众公开财政信息并非易事，而且这种做法一定程度上有悖于传统的行政保密文化。笔者几年前访谈一位在财政部工作的人士时，他也承认：“一些持传统观念的政府官员可能会认为，他们在财政管理中遵守规章制度，不明白为什么还要向公众公开财政信息。”这多少反映了要求官员转变观念的困难。

此外，一些部门在财政决策和执行方面可能存在“漏洞”，因此，财政透明可能会使它们的财政不当行为曝光。因此，财政透明可能遇到政府内部的一些阻力。

一些政府官员对依靠社会力量来促进财政透明度感到不乐观。一位接受面访的官员表示：“政府想通过公开财政信息来提高政府透明度和打击腐败是没错的。但预算其实相当专业。我对媒体和公众能否充分理解财政预算有疑问。”笔者的调查显示，约59%的受调查者也认同“公共预算非常专业，公众很难透过财政公开全面了解预算工作”。 一位接受面访的官员认为，现在比较缺少一个鼓励政府公开财政信息的社会环境。在笔者的调查中，51%的受调查者认为“媒体和公众更多的是批评而不是认可政府财政公开的表现”。

出于公开可能带来的社会批评的考虑，一些地方政府在执行财政信息公开过程中倾向于使用一些避责策略来应付公开的要求。这些策略包括：推迟公布部门预算；以财政信息为保密项目为由，拒绝向申请人提供相关的财务信息；也有一些地方政府和部门选择“随大流”。例如，有接受面访的官员表示：“只要财政披露不是太好或太坏，我们就安全。我们不会引起社会的关注，也不会受到媒体和公众的批评”。

财政问责与行政文化

财政公开是财政问责制的重要部分，它能解决信息不对称的问题，以便上级官员监督下级官员。通过审查和监控财政信息，上级官员可及时发现不当行为，保障所有的财政活动符合财政纪律。此外，财政公开有助于社会公众了解政府财政活动的细节，通过分析现有的信息，公众可监督和批评政府的财政行为。由此，财政透明度在理论上可强化财政问责和减少政府的腐败行为。

在笔者的调查中，受调查官员普遍认为财政透明有积极的作用：约90%的受调查者认为财政透明可以预防腐败，约96%的受调查者认为财政透明可以加强政府内部的财政纪律。

财政信息公开打破了政府对财政信息的垄断地位。公民和媒体现在已有渠道获得财政信息，并能参与监督政府不当的财政活动。这一转变将进一步强化民众对“透明政府”的需求。在笔者的调查中，65%的受调查者认为“来自公众和媒体的批评有利于财政透明”，89%的受调查者认为“财政信息公开将使政府对社会更加负责”。

政府信息公开的进程正逐渐打破传统“秘密财政”的行政文化。一些政府官员，特别是发达地区的官员，已经逐渐意识到公民有权利了解财政信息。在笔者的调查中，96%的受调查者承认，财政透明实践促进了一种公开的行政文化的形成。笔者相信，随着财政透明度的不断发展，更多的官员将意识到财政公开是大势所趋。

财政信息公开也在一定程度上促进了政府财政行为的规范化。虽然中国的财政公开仍处于初级阶段，公众可获得的财政信息仍相当有限，但是公开实践带出了财政管理活动中存在的一些突出问题。例如一些可能存在猫腻的支出类别（如：三公消费），这些类型的支出项目通常被隐藏在“其他支出”的类别中。持续的社会关注与媒体报道会对政府产生一定的压力，迫使政府重视这些不规范的财政管理活动，并采取相应的改革和应对措施。

财政透明也为立法机关发挥监督作用提供了机会。我们的调查发现，有65%的受调查者认为地方人大对财政监督有积极影响。尤其是，自2018年全国人大力推预算联网监督以来，预算公开的细化程度有显著提升，人大代表们手头的预算材料也大幅增加。预算联网可帮助人大代表更好读懂“政府账本”，继而做出准确判断，行使好监督权利。

财政透明新方向

行政体制改革与政策创新将进一步助力中国的财政透明。其中有两个新措施很值得讨论。

第一，地方政府在过去二十年间不断推行绩效预算改革，其核心理念是支出部门应基于支出信息评估支出绩效，并根据绩效分配财政资源。为实施改革，财政部门和支出部门联合建立综合指标，收集信息，对使用大量公共资金的支出部门和支出项目的绩效进行衡量和评价。2003年，广州市率先实施绩效预算改革，2018年，绩效预算改革已成为国家战略。

从公民参与的角度来看，绩效信息往往比财政信息更能为公民所理解，因为公众是公共服务的顾客。在我们的调查中，大约76%的受调查者认为财政透明度和绩效预算可以相互促进。因此，绩效预算改革将有效助力财政透明的发展，因为它将财政透明、政府花钱的效率与效果和公民联系在一起。

第二，目前地方政府在各个政策领域都积极运用大数据技术，提升地方治理和公共服务质量。在我们的问卷调查中，80%的受调查者认为大数据可以用来促进财政信息公开。大数据技术可以用于财政信息的存储、监督和分析，包括资金的流动、预算和决算的比较以及绩效评估。

如湖南省麻阳县引入了一个互联网+监控平台，该平台的一个重要组成部分是收集基层政府部门的所有地方事务信息，并分类后公开给市民，其中就包括所有关于支出项目的信息。市民可以访问该网站或使用其官方应用程序查看所有细节。如果市民发现任何可疑的支出款项，他们可以通过平台直接报告。此外，市民可以通过该平台方便地搜索政府提供的各种补贴。此类大数据平台将增强公民对政府的信任，有效遏制腐败。这也表明了利用大数据应用来提高财政透明度和地方治理的潜力。

财政透明是政府透明的重要组成部分。中国的财政透明已经实践了十多年时间并取得了一定的成绩。随着实践的推进，财政透明对地方治理的作用会越来越重要。

[本文是香港教育大学亚洲及政策研究学系小额研究项目（基金号：04459）阶段性成果。]