总体规划类 | “产业生态化、生态产业化”理论和实践探索

原创 总体规划研究一所 清华同衡规划播报

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“产业生态化、生态产业化”理论和实践探索

基于《渝东“产业生态化、生态产业化”示范区概念性规划》编制的思考

● 申报所：总体规划研究一所

● 合作单位：重庆市万州区规划设计研究院

● 完成时间：2019年9月

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项目背景与特点

在2018年全国环境保护会议上，习近平总书记提出“要加快建立健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，这是建设生态文明的根本出路” 。在此背景之下，“产业生态化、生态产业化”（以下简称“两化”）核心诉求就是寻求生态与产业发展之间的平衡，需要理论和实践的持续探索。但遗憾的是，目前基于“两化”的理论研究和实践检验仍处于起步阶段。梳理目前国内外关于“两化”的研究，以循环经济、生态工业园区为主的产业生态化研究较多，但对于生态产业化研究较少，偏重生态产品价值实现机制等，而对于“两化”融合的理论研究更处于起步阶段，空间规划的实践路径也尚未明确。

渝东“两化”示范区，位于重庆市万州区北部，总面积81.9平方公里，区内既有三峡库区重要的生态屏障——铁峰山，也是万州区委区政府确定的高铁新区，万州总规确定的城市副中心。2018年，万州区委书记莫恭明调研时明确要求渝东示范区走深走实“两化”路径。

图 1 渝东“两化”示范区区位示意图

目前，示范区面临极重要的生态保护要求和最迫切的发展需求。在生态保护方面，区内的铁峰山森林公园是三峡库区生态屏障的重要组成，也万州唯一的国家森林公园，肩负着水土涵养、森林生态修复的重任；山、水、林、田、城、乡等资源丰富，且要素比例与万州十分相似；高山-浅山-平坝地貌特色典型，南北纵深9公里，海拔高差达到1000米，在自然生态系统保护与利用、三类空间统筹上都极具代表性。在发展需求方面，万州高铁新区是连接三大城市群、4条国家干线高铁汇聚的高铁枢纽，被赋予开放的功能；也是现行总规确定的城市副中心，被赋予发展的功能，承担开放、文化、创新等重要职能；而且重庆三峡中心医院也将搬迁至此，未来示范区将承担三峡库区1600万人的医疗康养功能。此外，渝东示范区也是目前城市最具可实施性的新区，区内的浅山区和平坝区属于城市北部最后一块平坦连片集中地区，整体处于建设初期，已收储和可更新的存量用地占比超过50%。

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规划重点与创新

针对渝东“两化”示范区所面临的极重要的生态保护要求和最迫切的发展需求，需要探索生态与产业之间的平衡，回答“两化”的核心诉求。同时，应对目前国内“两化”融合理论研究和实践领域的不足，规划重点进行了以下三个方面的创新探索：

创新点之一：构建“两化”融合发展理论框架，重塑保护与发展的价值体系

“两化”理论框架的建立首先在于辩证思维的建立。一方面，强调将被动式的保护转变为主动性的资源价值保值增值；另一方面，强调将传统发展思维转变为高质量发展思维。核心目标是通过生态环境的持续改善，让自然资源和环境的承载能力逐步变大，这在一定程度上拓展了产业经济的新动能。相应的，优美的生态环境也无形地强化了产业的内在约束和绿色标准，两者相辅相成、互为成就，实现资源价值的最大化，让绿水青山成为金山银山。

“两化”融合的关键在于处理好“本金”和“利息”的关系。“本金”就是自然资源本身的价值，需要通过强化对自然资源的保护和管控实现保值。“利息”是指通过生态价值的“直接转化”和“间接转化”实现增值。其中，“直接转化”是通过建立生态系统服务功能的价值评估体系，真正让“绿水青山”转变为可计量、可考核、可获得的“金山银山”；而“间接转化”则是以优越的生态条件带动形成绿色生态经济体系。

图 2 “两化”理论框架示意图

在理论框架的基础上，规划提出通过“一个框架、一套制度和一个体系” 来指导“两化”融合的落地。其中，“两化”融合的生态基础就是一个山水林田系统性保护和利用框架；“两化”融合的制度保障在于自然资源资产化制度的形塑；而绿色生态经济体系则是实现“两化”协同发展的核心形式。

首先，构建一个山水林田系统性保护和利用框架。示范区需要落实三峡库区生态屏障的水源涵养与水质提升的保护要求，而这正是其最根本的生态价值。一方面，遵循生态系统的整体性，建立山水林田的共生关系，提升山和林的水源涵养作用，加强对水和田的综合治理着力提升水质。另一方面，针对示范区浅山、高山生态涵养的差异化要求，从源头、过程到末端，引导差别化的保育。形成山上山下一体化保护，和护山、育林、治水、整田的系统性修复方案。

图 3 山上山下一体化保护、差别化保育示意图

其次，构建一套自然资源资产化制度。针对我国目前除矿藏以外，自然资源所有者不到位、所有权边界模糊的问题，需要建立一套完善的自然资源资产化制度。这也是“两化”融合向纵深发展的一项根本性、关键性的制度。对接《统筹推进自然资源资产产权制度改革》，结合地理国情普查基础，规划提出建立“摸清家底—确权登记—价值实现”三步走的制度体系和工作流程示范。

图 4 “三步走”的自然资源资产化制度体系构建思路

第三，构建一个绿色生态经济体系。一是培育新动能，引进绿色智慧物流、高铁商务、软件服务和数字文创等新兴产业；二是改造传统产业，实施石材产业生态化改造，结合三线建设时期留下的永平机械厂等老企业搬迁，探索工业遗产保护和再利用。同时，构建产业链弥合平台，搭建万州大数据服务平台，生态资源交易及生态科技服务平台，在不同产业间建立功能链和产业链，引导形成良性循环、互促升级的产业生态系统。

创新点之二：构建“两化”融合发展的空间方案，探索全域空间精细化差异化管理

首先，构建分级管理、分区管控的保护管理区划，实现精细化管理。示范区现状存在北部大片生态空间管理主体众多、管控要求存在差异的问题，需要将各类要素管控边界放在“一张图”上来协调确定，统筹建立保护管理要求。由于2018年规划编制时自资部刚组建，有关自然保护地的政策文件尚未颁布，因此规划提前探索了自然保护地的分级管理和分区管控。规划将示范区的生态空间划分4类控制区，并针对通行、游览、服务和住宿4类设施，提出正负面清单，对具体的建设和行为进行了更加精细的管控。其中Ⅰ类控制区管控要求与目前的自然保护地核心保护区一致，Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ类控制区与一般控制区一致。此外，规划还结合海拔分区和城乡差异特征划分3类城镇发展区，提出不同建设模式的引导，实现了分区管控的全覆盖。

图 5 全域分区管控图

其次，将格局管控与单元引导相结合，实现差异化管控。在格局层面，规划构建“北山、中谷、南城”山上山下一体化、全流域发展的空间整体性框架。在单元层面，将全域空间划分8个单元不同特点的空间单元，细化功能引导、类别引导、开发管制、生活品质和行为引导5大指引，并形成“1单元+1图则”的方式实现管理单元和分类指引的全覆盖。

图 6 全域单元管理引导图

创新点之三：构建“生态-经济-社会” 动态效益评估模型，量化“两化”收益

建立一套多价值集成的动态综合效益测算模型，将生态产业化和产业生态化过程中产生的生态、经济、社会效益纳入一个整体框架系统评估。

在生态效益方面，重点探索生态价值核算方法，统一计量生态系统提供的各类服务，为下一步实现区域间生态补偿打好基础。生态效益包括存量价值与流量价值。存量价值包含规划区内林木的直接经济价值、林下经济价值、农业资源经济价值、科教研究潜在经济价值。流量价值包含有机物积累的生态服务价值、水源涵养生态价值、固碳释氧生态价值、生物多样性价值。结合对不同参数的动态预期进行动态价值评估。

在经济效益方面，从政府和开发商的角度分别进行开发建设投入产出的估算，实现收支平衡和盈余。

在社会效益方面，主要包括生态人居环境提升和各类新兴城市功能的完善所带来的就业岗位增加，以及旅游吸引等带来的城市知名度和影响力的传播等。

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实施成效

一方面，各类生态修复工作有序开展，生态产品供给能力持续增强，生态价值得到了大幅提升。另一方面，确权登记、区域协作和生态补偿机制探索、自然资源资产离任审计、生态环境保护执法等自然资源资产化制度建设的相关工作正在有序开展。此外，规划围绕“两化”制定的一系列重点项目也在逐步投入建设。

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结 语

“两化”融合是落实生态文明建设的一项重要举措，也是优化国土空间开发保护格局、实现生态与社会经济效益相统一的一个重要手段。本次规划在理论探索的基础上，结合特色空间、制度建设实践，摸索出一条“两化”融合发展的科学路径和一套让“两化”融合落地的规划方案。尽管对于“两化”融合有很多问题还需要在今后的实践过程中不断摸索，但持之以恒地不断实践必将会构建出“两化”成熟的理论框架，而不断积累形成可推广、可复制的发展路径，也必将助力我国生态文明建设的宏伟目标加速实现。

专家点评

具有探索性、示范性的规划研究，汇报提炼到位，研究从理论体系的不同方法、价值到评估模型的不同方面开展探索，是项开拓性工作。

专家点评

探索性与示范性强，在产业生态化与生态产业化的研究基础上，有很强的原则性，值得推广。

原标题：《总体规划类 | “产业生态化、生态产业化”理论和实践探索》

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