广东千村调查③丨警惕“福利悬崖”，财务公开确保“真”脱贫

【编者按】

暨南大学经济与社会研究院于2018年发起的“广东千村调查”项目，于2019年7月至8月开展第二轮广东省千村调查，深入广东乡村进行了入村入户调研，课题组从行政村、家户两个层面开展数据收集，使用分层抽样法抽取广东省119个行政村，并对3622户农村家庭进行问卷调查及深入访谈，调查内容涉及农户的人口特征、收支、生产、就业、以及农村精准扶贫战略、乡村治理现状、农村生态环境、农村承包地及宅基地改革、农村金融改革、乡村教育等方面。澎湃新闻授权刊发部分章节。本文描述了广东农村扶贫现状，贫困户依然存在返贫风险。

截至2018年底，广东省建档立卡贫困人口“两不愁三保障”总体实现，92.88%的相对贫困人口实现脱贫，80%以上相对贫困村达到出列标准。为了更好了解目前精准扶贫战略的现状，暨南大学经济与社会研究院于2019年7月针对全省25个区县进行了第二轮广东千村调查，访问了超过3600户农村家庭。本报告立足于本轮广东千村调查的数据，旨在了解和发现广东精准扶贫的进展及问题，并为当前和下一步缓解相对贫困提出了相应的政策建议。

脱贫攻坚成效显著，扶贫资金充分到位

从两个年份的贫困发生率来看，2019年贫困户占所有家庭的比例相对于2018年有所下降。2018年中的非贫困户中仅有1.69%的家庭在2019年成为贫困户；而2018年的贫困户家庭中有超过一半（51.35%）的家庭在2019年脱贫。在这些脱贫户中，继续接受政府补助的比例为58.44%，西翼地区是脱贫户中继续接受补助比例最高的地区，仍有76.97%的脱贫户继续享受政府补助。从贫困户的动态变化来看，广东省脱贫较为理想显著，同时也在一定程度上做到了脱贫不脱政策，摘帽不摘帮扶。

2019年，广东省农村贫困户户均财政扶贫资金为11051元，户均对口帮扶单位资金为3662元，户均社会捐赠资金为1907元，户均总扶贫资金达到16620元。地区间各项扶贫资金表现出较大差异，珠三角地区户均财政扶贫资金最高，达到了23050元；山区的对口帮扶单位资金收入较多，户均超一万元；东翼的社会捐赠资金获得最高，平均每户达6364元。总的来说，珠三角地区的户均总扶贫资金最高，达到户均24748元，超过两倍西翼地区的户均总扶贫资金（10246元）。从省级财政和社会帮助资金来看，广东省对精准扶贫和乡村振兴战略表现出了极强的支持力度。

户均收入明显提升，但可能存在“福利悬崖”效应

从贫困户和非贫困户的收入对比来看，贫困户与非贫困户2018年人均收入均高于省定4000元的贫困标准。其中，2018年和2019年均为非贫困户的家庭人均收入为11457元，2018年和2019年均为贫困户的家庭人均收入为7602元。可见，广东省的贫困户收入情况有了显著的好转和提升。

值得关注的是，2019年脱贫的人均收入为四类家庭中最低，甚至低于两年均为贫困户的家庭。这是由于两年均为贫困户的政府转移收入为四类群体中最多（2144元），而2019年脱贫的家庭政府转移收入仅为779元。这些转移支付使得两年均为贫困户的家庭与2019年脱贫的家庭中存在接近10%的收入差，脱贫的福利悬崖效应比较明显。而在剔除政府转移收入后，两年均为贫困户的人均家庭收入便著低于2019年脱贫的家庭。从家庭收入构成来看，两年均为贫困户的家庭相对其他三类家庭人均农业收入和政府转移收入比例较高，工资收入和财产收入比例较低，显示出这些家庭自立能力较弱。

扶贫程序认知有待加强， 财务公开未充分到位

干部和群众对政策精准了解、严格执行认定流程，是精准识别贫困户的保证。但从建档立卡户评定的流程和规范来看，村干部和贫困户对于建档立卡户的评定过程都有不清楚、了解错误的情况。

表4显示约有42%的受访贫困户认为自己是由村干部指定成为贫困户，另分别有9.5%和13.6%的贫困户认为自己是由“村民小组评选推荐，村干部指定和“村民小组评选推荐，村干部投票决定”，选择“其他”的25.4%的贫困户中有较高比例的受访者认为是“自己申请，上级批准”。

千村调查数据对受访村干部关于贫困户认定的询问显示（图2），全省仍有12%的行政村村干部认为本村采用的贫困户认定的收入标准是国家标准2736元，存在对精准扶贫政策了解不到位的状况。另外，全省有约34%、珠三角有67%的村庄采用的是市定的更高扶贫标准。

2019年千村调查数据显示，扶贫资金使用情况未做到百分百公示，全省约有88.14%的行政村对扶贫资金使用情况进行了公示。分区域来看，仅西翼地区管理最为到位，其他地方均未做到百分百公示，其中珠三角地区进行公示的行政村比例仅有73.08%。虽然广东省扶贫办发布的《广东省扶贫开发资金项目公告公示制度》明确规定，涉及扶贫资金项目有关信息内容应当主动予以公开，但是在实际执行过程中，扶贫资金阳光化行动仍需继续推进。

帮扶措施主要用于“输血”而非“造血”

从广东省农户获得各项帮扶的类型来看（表6），农户获得帮扶类型最多的前三项为：“教育费用减免，学生生活补助”（28.19%）、“医疗救助”（28.19%）、“危房改造”（19.46%），生产补贴和安置就业相对较少。对于发放到农户的扶贫资金，图3显示大部分农户将收到的扶贫资金用于生活消费（57.1%）、看病就医（42.3%）和子女教育（34.9%），从农户的使用来看，也主要集中于日常生活而非投入生产。

政策建议

一是深入把握政策要点，加强扶贫流程的宣传和公开。对于基层工作人员，要求牢牢把握精准扶贫各个环节的政策要领，全面熟悉精准扶贫过程的程序和各项措施，做到程序透明，心中有数。基层政府也要加大对群众的扶贫政策宣传，鼓励群众参与扶贫工作，及时消除群众对扶贫工作中的疑惑和误解。

二是因人施策进行帮扶，从“输血”向“造血”转变。在接下来的扶贫工作中，需要更重视个体贫困的独特性和差异性，制定具有个人适应性和有效性的帮扶措施，着重于解决贫困户个体最主要的问题，使扶贫效果具有可持续性。

三是严格警惕福利悬崖，严格管理贫困户进出机制。管理部门需要广泛听取基层意见，与研究机构合作制定科学的建档立卡户进退机制，做到脱“真”贫，“真”脱贫。同时，应重视贫困户的福利叠加问题，对建档立卡贫困户之外的边缘贫困人口也应实施一定地帮扶政策，如发动引导社会力量进行帮扶等。

四是不断巩固脱贫成果，建立长效稳定的帮扶机制。在广东完成精准脱贫伟大任务的“后扶贫时代”，政府应该将扶贫工作向常规化、制度化的模式转变，构建多部门协作、社会力量参与的稳定型工作机制。同时，应当充分利用现有基层信息资源，事前监测贫困户和贫困边缘群体的贫困动态变化，做到主动回应贫困对象的需求，严格控制返贫现象的发生，进一步实现政府工作机制的优化和贫困治理能力的提升。