政府力量如何推动集体产业建设：以沙县小吃为例

作为闽西北自古以来的重要商品集散地，明清以来，沙县与外界交流日益增多。沙县饮食的品种因此得以在千百年中不断丰富，成为这座闽中小城文化仪式的一部分。一代一代的传承，使得小吃的制作手艺成为沙县人津津乐道的生活方式和文化本能。

时至今日，流传下来的沙县小吃一共有240多种，目前市面上能吃到的有60余种。截至2019年底，全国有8.8万家沙县小吃，吸纳沙县本地超过6万人外出经营餐饮，同时带动周边地区6万多人创业，营收超百亿人民币。

然而，沙县为什么是小吃？小吃为什么是沙县？沙县小吃面临的挑战与未来道路在哪里？我们两次前往沙县，访谈了当地政府官员、小吃业主、行业专家，在他们的叙述中，答案逐渐浮现。

沙县为什么是小吃？

上世纪八十年代末九十年代初，苏南乡镇企业发展的经验成为全国效仿的对象。为解决大批农业剩余劳动力的就业问题，沙县也学习先进地区的经验，推行了“就地工业化”的政策。

然而，管理和市场的问题使得沙县新设立的乡镇企业缺乏竞争力，举步维艰。1997年前后，国企大面积亏损，非农领域所能提供的就业岗位的快速缩减，就业、脱贫、保稳定成了政府面临的重要挑战。

资源的匮乏和就业的压力迫使一部分沙县人在1980年代末到1990年代初开始到外地讨生活。一些擅长做小吃的人，如夏茂、琅口的农民，开始在沙县周边的一些城市做小吃赚钱。小吃行业进入门槛不高，一家人投入几百元就可以开始摆摊。如果多投入一些，花几千块钱便可以租到体面的店面。这种一家一店的小规模经营因其投入小、风险低，成为日后沙县小吃的主要经营方式。

处于自发成长时期的沙县小吃，规模和辐射范围还十分有限。1992年沙县民间标会垮台导致的金融危机，成为沙县小吃第一次扩张的直接诱因。

当时类似高利贷的标会十分盛行，全县约60%左右的家庭都参与了各式各样的民间标会，农村标会的参与率更是高达85%左右。同年年中，风险积累已久的沙县民间高利贷资金链断裂，一大批因标会垮台欠债的会头和会众为躲债逃到外面寻找出路。这些债台高筑、绝地求生的跑路者大多没有什么技能，在同乡的传帮带支持下开始在各地制作和经营小吃。

早期走出去的沙县小吃业主，正逢东南沿海快速城市化和工业化时期。不断涌入大城市的劳动力在给城市注入活力的同时，也创造了巨大的消费市场。价格低廉、品种繁多的沙县小吃正好满足了生活和工作节奏快的中低收入人群的喜爱。“一元进店、两元吃饱、五元吃好”的定位填补低消费空白，迅速打响品牌，闯出一条富路。

沙县人看到了小吃业以及小吃市场的巨大潜力，站稳脚跟后，许多小业主开始向族群中的其他人传授经营小吃的技术和经验。亲友之间、邻里之间互相提携带动的关系网络成为小吃业主之间信息互通，经验分享，资源互补的重要平台。

快速扩张的沙县小吃在1990年代中期的餐饮市场上名气并不高，成都小吃、扬州小吃，甚至福州风味小吃、闽南风味小吃的知名度都远远高于沙县小吃。沙县小吃之所以能后来居上、脱颖而出，将传统工艺和文化优势转化为产业优势，进而成为小吃品类中家喻户晓的品牌，与沙县政府长期以来推行支持小吃业发展的产业政策紧密相关。

小吃产业1990年代中期进入了沙县政府主要领导的视线。

此时的沙县政府正在寻找解决“三农问题”的方法。沙县的农业生产可以解决温饱却无法“奔小康”。同时，大部分青年人文化程度不高、缺乏技能，也不愿种地却也找不到致富门路。在这种情况下，发展投入少、技能要求低、市场在外、需求广阔的小吃产业似乎是一个正确选项。

但是，在外扎根的沙县小吃产业的发展也并非一帆风顺。店面卫生条件不理想；经营者对于沙县小吃的工艺掌握不到位，品种相对单一；外出经营人生地不熟，无法顺利办理各种证照，往往成为重点整顿对象等，都对小吃店的发展造成了困难。而且，市面上已经开始出现冒牌沙县小吃，外地人看沙县小吃赚钱纷纷效仿，一些小吃店品质、技术不过关，反而影响沙县小吃声誉。

也就是说，技术水平不高、竞争能力低下、管理散漫无序的问题如果不能得到解决，沙县小吃就可能被其他品牌排挤，在餐饮业的竞争中逐渐被边缘化。

根据当时的情况，想要改变行业面貌，将小吃作为产业进行推广，单靠小吃业主自身是无法迅速完成的，行业的有序发展仅靠民间的自组织力量和自我约束也难以实现，需要政府以管理者和服务者的身份介入，引入新的治理机制和行业规范。

1997年成为沙县小吃发展历史上的一个分水岭。经过改革，沙县小吃不再是由外出经营小吃的随机事件构成的自发创业现象，而变成一个政府引领、全员参与的产业。

1997年5月13日，沙县召开了小吃产业发展专题会议将小吃定位为支柱性第三产业，是帮助农村剩余劳动力和城镇下岗职工转移就业促进增收的主要途径。1998年起，沙县小吃先后被列入沙县第九至第十三个国民经济发展五年计划，每年政府都会下发沙县小吃发展工作意见，指明产业发展的年度目标和具体推进措施。

在制度改革的同时，机构改革也在紧锣密鼓地进行。1997年，沙县小吃业发展领导小组成立，县委、县政府、各委办局、主要乡镇都派主要领导参与小组的工作。

为提升制作和服务水平、规范行业秩序，1997年7月沙县成立“沙县小吃同业公会”，作为沙县小吃行业管理的社团组织。两年后，沙县小吃业发展中心成立，负责对从事沙县小吃业的人员培训、技术咨询、指导服务和技能竞赛、外出展出等工作。

为加强政策执行力度，各乡镇任命了专职人员抓小吃发展工作，小吃业发展工作被列入县、乡两个文明建设考核目标，通过各种检查评比和奖惩措施狠抓落实。

初期产业政策的关注焦点是集中力量有序开拓市场。为此，沙县实施了“一乡一城一队伍”的发展战略。一个乡镇负责发展一支沙县小吃队伍，锁定一个目的地城市，提高沙县小吃的市场占有率。

为壮大和管理外出经营的队伍，县委县政府允许机关干部保留工资、职务，脱离岗位两年外出经营沙县小吃，这些干部需要承担起协调管理所在城市沙县小吃业主的职责。

沙县小吃驻外联络处设立情况。（数据来源：沙县小吃办，沙县小吃同业公会）本文图表均由作者提供

在此政策的鼓励下，乡镇外出经营小吃的人员在两年内翻了一番以上。之后一些乡镇推出更大力度的“一带三”政策，安排党委成员每人联系三个支部，每个支部联系三名党员，有经营经验的党员每人带动三名群众外出发展小吃。

高效的动员和强大的激励成为这一时期产业上规模的重要动力。此外，沙县政府还通过财政补贴等方式，解决沙县小吃制作工艺缺乏统一标准和小吃业主贷款难等问题。

沙县小吃历年累计经营门店数和从业人员数。（数据来源：沙县小吃办，沙县小吃同业公会）

沙县小吃面临的挑战

截至2019年底，全国共有八万八千余家沙县小吃店，但其中由沙县人经营的店不超过三万家，经沙县小吃同业公会认证的名优店和标准店不足一万家。大量非正规小吃店对沙县小吃这一品牌美誉度的提升构成了重要的挑战。假冒沙县小吃的餐馆分布地域广，以个体小本经营为主的特征，也增加了司法维权的成本和难度。

沙县小吃同业公会在过去二十余年中不遗余力地推动沙县小吃的标准化，通过标识设计、人员培训、产品规范、原料供应等一系列方式加强对小吃店的约束。但是数量众多的小业主，并没有推动店面升级的强烈诉求，传统的夫妻店模式依然是大多数沙县小吃的主要经营方式。这些小业主对于标准化带来的成本增长十分敏感，如果相应的投入不能获得立竿见影的经济效益，很多小业主并不愿意冒险参与这个看似意义重大的事业。

相比而言，一个更大的隐忧在于，随着大量的二代业主接班，文化的认同以及对故乡的眷恋随着沙县小吃经营业主的代际更替变得逐渐淡化。这使得分散经营的沙县小吃店与孕育沙县小吃文化的母体——沙县之间的联系变得更加松散，会使得沙县小吃这样集体品牌赋能的产业竞争力大打折扣。

与其他集体品牌或区域品牌相比，沙县小吃的一个很大不同在于，这一产业从物质上来讲事实上不再依赖于沙县。与葡萄酒、茶叶等区域品牌不同，沙县不是沙县小吃原料的唯一的原产地。沙县小吃这一品牌，无法通过垄断某种稀缺的自然资源或者重要原材料的方式，对整个产业形成强有力的控制，在和产业链上的诸多环节博弈的过程中，很难取得压倒性的优势。

此外，与这些地区品牌相比，沙县小吃的制作和消费均发生在外地，而且分布十分广泛和分散，很难用较低的成本完成对数量庞大且分散的小门店的监督和指导，也很难依靠发达的生产体系和配套体系将分布如此分散的小吃店紧密地整合起来，产业整合和管理的难度很大。

针对产业升级面临的这些困难，沙县也在不断尝试，探索新的发展模式。由于大量小业主对于产业升级的紧迫性感知不足，并且对于沙县同业公会推出的各项标准化举措反应谨慎，沙县小吃集团变换策略，希望通过建设沙县小吃连锁标准店的方式，向小业主展示产业升级能够释放的巨大红利。

沙县小吃集团引入了总公司、子公司、终端店“三位一体”的管理体制。过去的三年中，在全国成立了23家沙县小吃集团餐饮子公司，发展沙县小吃连锁标准店近三千家。

其中，作为这个体系的中间力量，沙县小吃集团餐饮子公司经营成效显著。有一定经济实力的小吃业主对子公司共同持股，向加盟的连锁店提供包括统一店面招牌，统一桌椅餐具，统一食材采购，统一配送，和统一服务规范在内的标准化服务。

此外，为了支撑沙县小吃标准店的建设，推动行业整体经营效率和产品质量的提升，沙县建设了小吃工业园，吸引了数十家为沙县小吃店提供主要原材料或者半成品的企业。标准化的生产使得一些大单品的品质得到保障，也让这些与小吃业相关的产业成为拉动沙县GDP增长的一股重要力量。

为了进一步丰富沙县小吃集体品牌的文化内涵，同时拉动地方第三产业的增长。沙县将从1997年开始的沙县小吃旅游文化节进一步升级，通过小吃搭台，文化推动，经贸唱戏，将沙县进一步打造成“吃货的天堂”。

新的发展策略能否让一系列的相关产业形成链条和闭环，协同增效，在很大程度上仍旧取决于数量众多的沙县小吃店经营水平和经济效益是否能够再上台阶。标准化的建设和连锁经营的推广只是在追赶餐饮行业不断提升整体水平，而新的竞争优势的培育，在于能否有效掌握各门店的经营痛点以及销售情况。

我们看到，沙县小吃的主管领导已经认识到经营数据对产业发展的重要性，这些经营信息的分析和挖掘能够有效地帮助单体门店梳理经营策略，了解地区消费者的偏好，帮助单体门店降低采购成本，提升利润率。同时，微观数据在更高的层面上可以帮助沙县小吃产业优化地区中央厨房、物流中心等核心设施的布局。

但是，经营数据的共享与整合，真正的难点在于分散的小吃业主是否有动机加入这一新的体系。因此，有效治理架构的设计、新投资和利益共享机制的推出将是沙县小吃在新的市场和技术环境下能否再次创造奇迹的关键。

（本文作者系北京大学光华管理学院学者，内容选取自“光华思想力”项目支持的口述历史和产业政策研究小组调研。本案例调研时间为2019年9月及12月，受篇幅限制，对原报告内容有删减，完整产业报告近期将由研究团队集结出版）