丰富能源安全内涵与实践，全面贯彻落实总体国家安全观

文/韦福雷 中国（深圳）综合开发研究院博士后工作站、银湖新能源战略研究中心

4月10日，国家能源局发布的《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》（以下简称《能源法》）首次提出将能源安全纳入国家安全战略，这是在能源领域贯彻落实总体国家安全观的重要举措。在《能源法》的框架下，我国将建立从能源供给到能源消费的安全保障体系，提升能源供需安全、环境安全、气候安全保障能力，为筑牢国家安全防线提供有力的支撑。

一、能源安全是国家安全的重要保障

能源是经济社会发展的物质基础和命脉所在。我国是全球最大的能源生产国和消费国，能源安全是关系国计民生的全局性、战略性问题，是国家安全战略和总体国家安全观的重要组成部分。

2014年6月，中央召开财经领导小组第六次会议研究国家能源安全战略。针对能源需求压力巨大、能源供给制约较多、能源生产和消费对生态环境损害严重、能源技术水平总体落后等挑战，习近平总书记提出了推进能源消费革命、供给革命、技术革命、体制革命和加强国际合作“四个革命、一个合作”的能源安全新战略。

2015年7月1日通过并开始实施的《中华人民共和国国家安全法》第二十一条将资源能源的保障能力列为维护国家安全的任务之一。提出“国家合理利用和保护资源能源，有效管控战略资源能源的开发，加强战略资源能源储备，完善资源能源运输战略通道建设和安全保护措施，加强国际资源能源合作，全面提升应急保障能力，保障经济社会发展所需的资源能源持续、可靠和有效供给” 。资源安全被列入总体国家安全观，能源安全则是资源安全的重要内容。

2020年4月17日，中共中央政治局召开会议，针对新冠病毒疫情的挑战，在宏观政策“六稳”的基础上首次提出了“六保”。其中，能源安全与粮食安全并列，在“六保”中居于基础性地位。

可见，能源安全在国家安全战略中举足轻重。此次，《能源法》更是以法律的形式确定了能源安全战略在国家安全战略中的地位，在能源领域全面贯彻落实总体国家安全观。

二、《能源法》全面体现新时代能源安全观

能源安全问题的提出源于20世纪70年代的石油危机，最初仅指能源供需安全。40多年来，随着能源利用导致的气候变化和生态环境污染等问题日益凸显，能源安全的外延也不断扩展，涵盖了从能源供给到消费的全生命周期的安全。《能源法》全面体现了新的能源安全观，不仅关注能源供需安全，也涵盖了能源环境安全和气候安全。

（一）确保能源供需安全，守住能源安全底线

目前，我国既是全球最大的能源生产和消费国，也是全球最大的石油和天然气进口国。2019年，原油和石油对外依存度分别高达72.4%和70.8%，天然气对外依存度达到43%。我国油气资源对外依存度高，而进口地主要集中在地缘政治不稳定地区，进口通道较为集中，一旦战争等不确定性事件引发国际石油供应动荡造成的影响不可估量。因此，我国亟待从能源进口与本国能源生产、消费、储备等方面构建能源供需安全保障机制。

《能源法》在第六章提出“国家统筹协调能源安全，将能源安全战略纳入国家安全战略，优化能源布局，加强能源安全储备和调峰设施建设，增强能源供给保障和应急调节能力，完善能源安全和应急制度，全面提升能源安全保障能力。”从能源基础设施、网络信息、供给保障、储备管理、预测预警、应急管理等方面做出了具体规定，对国家主管部门、各级政府和企业的职责、义务做了具体安排，确保能源供需安全的底线。

（二）强化能源环保安全，助力美丽中国建设

随着化石能源大量消费带来的环境污染压力不断加大，雾霾等污染问题已经严重威胁公众健康。我国高度重视能源消费所造成的环境污染问题。2013年国务院发布“大气十条”，2018年6月国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，对二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等污染物排放量的控制做出了严格规定。能源的清洁化利用是持续改善环境质量、保障环境安全的重要手段。

《能源法》中第十九条、二十二条、二十八条、三十四条、三十五条、六十一条、六十六条、六十七条等对能源环境安全的相关问题做出了明确细致的规定。从能源战略制定、环境影响评价、公众参与、风险防控、污染监管、生态补偿、价格机制等方面明确了能源开发利用的环境保护要求，全方位强化能源环境安全，为美丽中国的建设提供支撑。

（三）应对能源气候安全，保障减排目标实现

化石能源消费所排放的温室气体是造成全球气候变化的重要因素。我国作为负责任的大国，始终以坚定、明确的态度和立场承担减排责任，100%履行减排义务，积极应对气候变化，建设性参与全球气候治理。作为《巴黎协定》的缔约国，我国承诺二氧化碳排放总量在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源消费占比达到20%。实现这些目标，要有强有力的法制保障。

《能源法》在第十九条、第三十四条、第六十一条和第七十九条等对保障能源气候安全的相关问题做出了明确规定。提出国家加强能源行业减缓和适应气候变化能力建设。从温室气体排放监督、能源开发利用、节能减排义务、科技创新等方面明确了以减排应对气候变化的要求，为推进减排目标的实现提供了保障。

三、进一步提升能源安全保障的建议

当前，本就复杂多变的国际能源环境，叠加新冠病毒疫情的影响，将变得更加难以捉摸。石油价格暴跌、原油期货价格跌至负数，未来能源安全所面临的风险因素将进一步增加。结合能源发展形势，我国可在《能源法》的框架下，从市场、资源、资本、动力等四大方面进一步提升能源安全保障能力。

（一）用好两个市场，实现国内和国外油气资源的有效互补

《能源法》提出能源开发利用立足国内。按照“四个革命、一个合作”的能源发展战略，结合我国“贫油、少气”的资源禀赋现状，应在立足国内的基础上，加强国际合作，有效利用国际油气资源。

首先，国内油气开发重在保证安全底线。加强国内石油和天然气勘探开发，鼓励油气勘探开发理论研究和新技术研发，允许社会资本参与油气勘查开采，在国内油气产能保证极端情况供给安全底线的前提下，做好保护性开发，尽量少开发多储备。

其次，充分利用好国际市场和资源。加强国际能源合作，推进油气资源进口渠道多元化，以“一带一路”为纽带加快能源基础设施互联互通，保障供应源头和运输路线的安全可靠。在保证供应安全的前提下，优先利用国外油气资源。

（二）统筹两类资源，促进可再生能源和化石能源协调发展

《能源法》提出优先发展可再生能源，推动化石能源的清洁高效利用和低碳化发展。长期来看，可再生能源替代化石能源是应对能源供需安全、环保安全和气候安全的重要选择。但是，短期内可再生能源还不能取代化石能源的地位。

随着技术进步和成本降低，光伏和风电已实现平价上网。可再生能源替代化石能源具备了经济可行性。但是，可再生能源利用还受到众多因素的制约，当前的规模仍不足以替代化石能源。2018年，化石能源占我国一次能源消费的比重仍高达86%。因此，可再生能源替代化石能源是一个长期的过程。为了实现减排目标，应处理好可再生能源与化石能源的关系，促进两者协调发展，在加快发展可再生能源的同时，推动化石能源的清洁、低碳利用。

（三）用活两种资本，鼓励国资民资共同构建多元能源储备体系

《能源法》提出建立和完善能源安全储备制度，按照政府储备与企业储备相结合、储备与产供储销体系相衔接的原则，建立石油、天然气、煤炭等能源安全储备体系。作为能源消费大国，充足的储备是保障安全的重要基础。

目前，我国的能源储备体系尚不健全，储备量严重不足。按照国际能源署的标准，战略石油安全储备量需要满足90天的需求，实际储备约为40-50天。我国应进一步扩大能源储备主体，形成中央与地方结合、央企与民企互补的储备主体体系。加快原油和天然气储备库的建设，充分利用国际原油市场价格波动的有利机会，扩大原油、天然气进口充实储备。

（四）激发两大动能，科技创新叠加新基建夯实能源安全基础

近年来，云计算、物联网、移动互联网、大数据、人工智能等数字技术在能源领域的应用正在开启智慧能源新时代。现代能源技术正逐渐成为能源安全保障的核心支撑。同时，新基建作为应对疫情冲击的重要举措正如火如荼地开展。深度运用“云物移大智”加快智慧能源基础设施建设迎来重大机遇期。

能源领域当顺应发展趋势，抓住历史机遇，以科技创新为引领，以新基建为突破口，加快能源安全基础设施建设，为保障能源安全奠定坚实的基础。