警惕地理标志保护重蹈驰名商标的覆辙

一、三个地理标志产品专用标志的由来和不同含义

地理标志可以将其所标识的商品和特定的产地联系起来，并彰显出该商品的特定质量和信誉，所以具有重要的商业价值。这一方面需要建立起禁止他人假冒商品原产地名称或产地标识的知识产权制度，另一方面也需要建立起监控地理标志产品的生产者和销售者切实保障产地的真实和商品的质量的法律制度。

由于政府机构职责分工差异，我国在地理标志的保护和管理方面长期以来形成了两套不同的制度和机构，工商行政管理部门以及司法机关更多地掌管了地理标志知识产权保护（制止假冒原产地名称或地理标志）的职责，而质量监督管理部门以及农业部门等则更多地掌管着地理标志产品的质量监督管理的职责。

在这样的职责分工下，各部门出台的法规和规章难免各自为政，无法协调，以至于在一个国家范围内同时出现了三个不同的“地理标志产品专用标志”及其管理办法：1.原质检总局推出的地理标志产品专用标志，2.农业部门推出的地理标志农产品特有标志（所谓的农产品地理标志），3.工商部门推出的地理标志产品专用标志。

1.原质检总局的地理标志产品专用标志

我国质量监督管理部门，借鉴法国的AOC（Appellation d’Origine Contrôlée）制度，发展出了一套监管地理标志产品质量的规则。

1999年8月，国家质量技术监督局发布《原产地域产品保护规定》，该规定第一条明确其保护“原产地域产品”的目的是在于“保证原产地域产品的质量和特色”，其保护的方式是推出“原产地域产品专用标志”这样一个官方的特殊标志，通过审核、登记和规范“专用标志”的使用来监督和保证原产地域产品的质量。

所谓“获得原产地域产品保护”，事实上是获得“在其产品上使用原产地域产品专用标志”的资格，如果获准使用原产地域产品专用标志的生产者未按相应国家标准组织生产的，原产地域产品保护办公室会撤销其原产地域产品专用标志使用注册登记，停止其使用原产地域产品专用标志。

2005年7月，国家质检总局公布《地理标志产品保护规定》，这个新规定除了把“原产地域产品”改称为“地理标志产品”外，在具体的制度设计上并没有太多实质性的变化。

2.原农业部的地理标志农产品特有标志

与质量监管部门实施的地理标志产品保护制度类似的，还有原农业部于2007年12月颁布2008年2月施行的《农产品地理标志管理办法》。该办法所称的“农产品地理标志”字面上与我国《商标法》所称的“地理标志”相同，却是一个所谓的“特有农产品标志”。

从该办法第十四条“农产品地理标志实行公共标识与地域产品名称相结合的标注制度”的规定来看，其实这是“地理标志农产品特有标志”（官方公共标识）与“农产品原产地名称”的结合体，其核心依然是一个官方标志。地理标志使用人向农业部门所申请使用的所谓“农产品地理标志”，本质上并不是享有知识产权保护的地理标志或原产地名称本身，而是“地理标志农产品特有标志”（官方公共标识）。

所谓颁发《农产品地理标志登记证书》，不过是授予其使用农产品地理标志“公共标识”的资质而已。即便该办法也规定禁止伪造、冒用所谓的“农产品地理标志（含有地域产品名称）”，似乎也兼具了一定的地理标志知识产权保护功能，但是，其核心的功能依然是通过对该特有的官方标识的使用监控实现对地理标志农产品的质量监管。假设他人伪造、冒用的并不是该农产品“特有”的官方标志，而仅仅是伪造原产地或冒用原产地名称的行为，该管理办法就无法去进行制止。

总之，《农产品地理标志管理办法》有意无意地模糊了农产品地理标志与官方的地理标志农产品“公共标识”的界限，把地理标志农产品的特有官方标志混同于农产品地理标志本身，无非是以“农产品地理标志”管理和保护为名行“地理标志农产品”的质量监管之实了。

3.原工商总局商标局的地理标志产品专用标志

在地理标志知识产权保护方面，我国通过《商标法》以及《反不正当竞争法》建立起了注册的地理标志商标的事先公示保护和未注册的地理标志的事后个案保护的制度。早在1994年12月国家工商行政管理局发布的《集体商标、证明商标注册和管理办法》第二条就允许“用以证明商品或服务的原产地”的商品商标或服务商标注册为“证明商标”，这是我国首次明确以注册商标的形式来保护地理标志。2002年9月施行的《商标法实施条例》第六条进一步明确：地理标志可以“作为证明商标或集体商标申请注册”，至今没有变化。

如果说质检部门和农业部门出于对地理标志产品质量监管的目的，推出地理标志产品专用标志或地理标志农产品特有标志作为监管手段，是可以理解和成立的，那么，原国家工商行政管理总局在2007年1月施行的《地理标志产品专用标志管理办法》又推出一个“地理标志产品专用标志”，就令人费解了。

根据该办法的规定，地理标志产品专用标志并非地理标志本身，而是属于《商标法》第十条规定的官方标志，其意义是“用以表明使用该专用标志的产品的地理标志已经国家工商行政管理总局商标局核准注册”。

换句话说，《地理标志产品专用标志管理办法》中的地理标志产品专用标志无非是对一个地理标志依据《商标法》已经注册为地理标志商标（证明商标或集体商标）这个事实的一个官方宣示或证明，虽然其名称与前述质检部门的“地理标志产品专用标志”完全一样，但是，这两个“地理标志产品专用标志”的意义和作用却大相径庭——因为工商部门推出的“地理标志产品专用标志”并不是对地理标志产品质量监管的一个手段或措施，《地理标志产品专用标志管理办法》也并没有把“地理标志产品专用标志”的使用管理与地理标志产品质量的监控联系起来。

事实上，我国工商行政管理部门在行政职能上也无法做到对地理标志产品的质量监管，而是把这样的监管工作直接交由商标注册人自己去执行。虽然在集体商标、证明商标注册人没有对该商标的使用进行有效管理或控制，致使该商标使用的商品达不到“商标使用管理规则”规定的品质，对消费者造成损害的时候，工商行政管理部门可以责令其改正或处以罚款的行政处罚。

但是，工商行政管理部门既无法撤销该地理标志商标的注册，甚至也无法像质检总局那样直接注销地理标志产品专用标志的使用资格并责令其停止使用地理标志产品专用标志——因为按照《地理标志产品专用标志管理办法》规定，已注册地理标志的合法使用人是“当然”可以同时在其地理标志产品上使用该专用标志的。

在这样的制度设计下，一方面工商行政管理部门在地理标志产品的质量监督管理方面无能为力，另一方面集体商标或证明商标的注册人与有的商标使用人相互之间难免存在利益瓜葛，所以商标注册人难以真正实现对商品质量的有力监管，甚至不排除有的商标注册人放任对地理标志产品的质量管理。

因此，地理标志通过商标注册虽然可以制止他人对地理标志的假冒，但却难以有效保证地理标志产品本身的质量。国家工商行政管理总局的《地理标志产品专用标志管理办法》对于地理标志的质量监管来说，并没有增加什么实质性的作用。

总之，原质检总局、农业部和工商总局的各个“地理标志产品专用标志”管理系统各自为政，没有形成合力，难以既实现对地理标志的知识产权保护又实现对地理标志产品的有效质量控制。

二、国家知识产权局对“专用标志”的整合

根据2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，重新组建国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理。这个改革方案提出，将国家工商行政管理总局的商标管理职责、国家质量监督检验检疫总局的“原产地地理标志管理职责”等整合，归国家知识产权局管理，这为结束长期以来我国地理标志工作多头管理的状态提供了一个契机。

自2018年8月1日起施行的《国家知识产权局职能配置、内设机构和人员编制规定》提到：国家知识产权局内设的知识产权保护司，将承担“原产地地理标志”等“官方标志”的相关保护工作。

这里所谓的“原产地地理标志”官方标志，显然并不是《商标法》规定的地理标志本身，而应该是指《地理标志产品保护规定》（2005年）中的“地理标志产品专用标志”和《地理标志产品专用标志管理办法》（2007年）中的“地理标志产品专用标志”。

2019年10月16日，国家知识产权局发布公告称：根据党中央、国务院《深化党和国家机构改革方案》中关于“统一地理标志认定”的原则，确定了新的“地理标志专用标志”官方标志，原相关“地理标志产品专用标志”同时废止，原标志使用过渡期至2020年12月31日。

从这个公告可以看出：

第一，无论是《地理标志产品保护规定》中的“地理标志产品专用标志”还是《地理标志产品专用标志管理办法》中的“地理标志产品专用标志”，都将废止，但是，农业部管理的地理标志农产品特有标志是否一并被废止，还不确定。因为在《深化党和国家机构改革方案》中似乎并不存在所谓的“统一地理标志认定”原则，农业部的农产品地理标志管理职责在这次机构改革中也没有变化，国家知识产权局发布的这个公告是否可以废止农业部的《农产品地理标志管理办法》，笔者存疑。

第二，原来的“地理标志产品专用标志”改名为“地理标志专用标志”，但笔者不太理解如此更改的目的和意义。从语义的角度，“地理标志产品专用标志”是指用于地理标志产品上的一个官方标志，字面含义本身就很清楚。而“地理标志”本身就是一个标志，“地理标志专用标志”难道是“标志的标志”？这不太好理解。

第三，原来的数个专用标志图案统一成了一个标志图案（如下图）。

三、统一“专用标志”后依然存在的问题

统一“专用标志”，仅仅是地理标志工作走向统一管理的第一步，却远未解决地理标志知识产权保护和地理标志产品质量监管“两张皮”乃至多头管理的老问题，甚至还隐藏着更多深层次问题。

1.专用标志的作用不清

如前所述，《地理标志产品保护规定》中的“地理标志产品专用标志”和《地理标志产品专用标志管理办法》中的“地理标志产品专用标志”名称完全相同，但各自的功能和意义却明显有别。那么，新的“地理标志专用标志”将来在地理标志的保护和管理中究竟发挥的是什么样的作用呢？ 

2019年11月15日，国家知识产权局公布了《地理标志专用标志使用管理办法（征求意见稿）》。从该“征求意见稿”对“地理标志专用标志”的定义来看，这是“用以表明使用该专用标志的产品的地理标志已经国家知识产权局注册批准”的官方标志。

显然，这与原国家工商行政管理总局《地理标志产品专用标志管理办法》对“地理标志产品专用标志”的定义基本相同，“地理标志专用标志”是对一个地理标志获准注册这个事实的宣示或证明，而并不是一个具有质量监控功能的标志。

然而，如果仅仅是为了表明一个地理标志已经获准注册这个事实，“地理标志专用标志”最多也不过是相当于一个商标注册符号的功能，除此之外就几乎没有实际存在的价值。也许在征求意见过程中，有人对“地理标志专用标志”的定义提出了意见，2020年4月3日，国家知识产权局发布的《地理标志专用标志使用管理办法（试行）》，明显修改了原来的定义。根据该《管理办法（试行）》第二条的规定，“地理标志专用标志，是指适用在按照相关标准、管理规范或者使用管理规则组织生产的地理标志产品上的官方标志。”但是，这个定义仅仅解释了这个“专用标志”的性质（官方标志）和使用范围（用于地理标志产品上），却没有对其功能和作用做出进一步明确的规定，可以看出《管理办法（试行）》对于在地理标志产品上为何要使用这样一个“地理标志专用标志”的目的和意义并不十分清楚。

2.专用标志的功能异化

为了“表明地理标志已经注册批准”而地理标志产品上标注“专用标志”的意义不大，但是，“地理标志专用标志”却存在着异化为地理标志产品“荣誉标志”的可能。

地理标志产品客观上就是一个具有品质声誉的地方名优产品，因此，地理标志在法律性质上接近于一个驰名商标或者知名的商品名称。于是，在“地理标志产品”光环所蕴藏的利益驱动下，就像当年我国企业想方设法寻求“驰名商标”认定后在商品上及广告中大打“中国驰名商标”字样一样，目前不少地方政府和行业组织想方设法寻求地理标志产品认定和地理标志商标注册的目的，更多的是为了寻求在有关商品的广告宣传中使用“地理标志产品专用标志”。

“地理标志产品专用标志”就如同当年的“中国驰名商标”字样一样，可能异化为我国政府机关背书的商品荣誉符号，成为商品广告宣传的一种手段。一些使用地理标志的企业，其实真正看重的并不是地理标志本身，而是“地理标志产品专用标志”给公众带去的其产品是一个名优产品的“想象”。因此，“地理标志产品专用标志”的价值甚至已经超出了地理标志本身的价值。这个现象必须引起我们的关注。

尤其是我国一些地方政府，把当地获准地理标志产品认定和地理标志商标注册的数量，当作工作考核的目标并成为衡量官员政绩的一个砝码，甚至人为地计划出地理标志注册的数量指标，于是一些地方纷纷出台鼓励地理标志商标注册或地理标志产品认定的资助甚至奖励政策。在这样的政策氛围下，在各种经济利益驱动下，我国地理标志保护会不会重蹈驰名商标保护的覆辙，地理标志商标注册和地理标志产品认定会不会又会异化为另一个“驰名商标认定运动”，会不会把不符合条件的产品也认定为地理标志产品或者将地理标志产品的生产地域范围随意扩张等等，都值得我们警惕！

3.专用标志的质量监控意义弱化

“地理标志专用标志”，或许也具有对地理标志产品的质量和特性进行监控的功能。和《地理标志产品保护规定》第二十三条的规定类似，《地理标志专用标志使用管理办法（试行）》第九条也规定：“地理标志专用标志合法使用人未按相应标准、管理规范或相关使用管理规则组织生产的，或者在2年内未在地理标志保护产品上使用专用标志的，知识产权管理部门停止其地理标志专用标志使用资格”。

这样的话，地理标志专用标志的使用资格就与其所生产的地理标志产品是否符合该有的质量和特性等相互关联起来了，地理标志专用标志也就具有了质量监控的意义。而且，正因为这是一个代表官方质量监控的标志，对地理标志专用标志的使用提出强制性的要求，也就具有了一定合理性。

但是，在2020年12月31日“地理标志产品专用标志”使用的过渡期结束以后，国家知识产权局的《地理标志专用标志使用管理办法（试行）》虽然依然规定“地理标志专用标志合法使用人未按相应标准、管理规范或相关使用管理规则组织生产的，知识产权管理部门停止其地理标志专用标志使用资格”，这看起来知识产权局准备承担起监管地理标志产品生产的责任。然而，该试行《管理办法》却把原来《地理标志产品保护规定》中涉及地理标志保护产品的标准制定（第十八条）、地理标志保护产品的质量检验（第十九条）以及对地理标志产品的产地范围、质量特色等方面进行日常监督管理（第二十二条）的规则都一律删除了，只是笼统地要求“地方知识产权管理部门负责地理标志专用标志使用的日常监管”。那么，地方知识产权管理部门并非质检部门，他们能否承担起地理标志产品的质量监控责任，笔者对此存疑。

正如前面所述，就获准注册为集体或证明商标的地理标志而言，原工商行政管理部门也无力直接对地理标志产品的质量和特性实施监控，而国家知识产权局（知识产权保护司）在将作为集体商标、证明商标注册的地理标志以及自己审查批准的地理标志产品统一纳入《地理标志专用标志使用管理办法》的管理范围后，也依然无法具有原来的质检部门一样的对地理标志产品质量和产地等直接实施监控的能力。

因此，即便国家知识产权局把原来工商行政管理总局管理和质检总局各自管理的“地理标志产品专用标志”统一为单一的“地理标志专用标志”，但如何将这个“专用标志”的使用管理落到实处，特别是如何监控地理标志产品的质量和特性，依然有待时间和实践的检验。

四、总结

机构改革后，由于原国家质检总局对《地理标志产品保护规定》的执法权转移到了国家知识产权局（知识产权保护司），而原国家质检总局负责执法的相关职能机构并没有进入国家知识产权局，而是整合到了国家市场监管总局，这样一来，按照《地理标志产品保护规定》对地理标志产品的质量和特性等方面的监控就难以为继，甚至可能落空。

虽然国家知识产权局通过发布新的“地理标志专用标志”并颁布《地理标志专用标志管理办法（试行）》，从形式上对包括按照《地理标志产品保护规定》的地理标志产品和按照《商标法》注册的地理标志商标所核定使用的产品都进行了统一的管理，但是，如果缺乏合格的执法人员和执法措施对地理标志产品的生产进行监管，通过对地理标志专用标志的使用管理是否真的能够达到监控地理标志产品生产以保持地理标志产品的质量和特性的目标，不宜寄予厚望。

（作者张伟君为同济大学法学院教授，知识产权与竞争法研究中心主任）