国际危机组织丨新冠疫情与冲突：七大趋势

【编者按】

新冠病毒引发的肺炎疫情正在中国以外的世界其他地方加剧蔓延。

据美国约翰·霍普金斯大学发布的新冠疫情全球实时监测数据，截至2020年4月22日北京时间上午10点，全球累计确诊2563384例，累计死亡177415例。

新冠疫情对公共卫生和全球经济提出了严重挑战，有可能在一些脆弱国家造成严重破坏，引发广泛动荡，并对国际危机管理体系构成严峻考验。本文考察了疫情大流行期间值得注意的七个趋势。包括：在受冲突影响国家加剧原有局势的严重性；损害国际危机管理和冲突解决机制；加剧社会失序；政治领导人利用疫情造成的危机，等。

本文原题“COVID-19 and Conflict: Seven Trends to Watch”，是国际危机组织2020年3月24日发布的一份特别简报。国际危机组织（International Crisis Group）是一个跨国的非政府、非营利组织，成立于1995年，宗旨为“预防战争，塑造和平”。总部设在比利时首都布鲁塞尔。

以下是对原文要点的摘译。发布该译文不代表我们对其中观点的认可，请读者明察。

概述

新冠疫情（COVID-19）无疑对公共卫生和全球经济提出了一个时代性的挑战。人们对其短期和长期政治影响还不甚了解。

新冠疫情的全球性暴发有可能在一些脆弱国家造成严重破坏，引发广泛动荡，并对国际危机管理体系构成严峻考验。如果该疫情扰乱了人道主义援助，限制了和平行动，推迟或影响了冲突各方正在进行的外交努力，那么其对那些陷入冲突的人群的影响就会特别严重。新冠疫情加剧了地缘政治摩擦，使危机管理方面的合作更加复杂。

本简报是国际危机组织关于新冠疫情及其对冲突局势影响的一系列出版物中的第一份，主要采纳了我们遍布全球的研究员的意见，并确定了疫情大流行期间值得注意的七个趋势。

1.受冲突影响人群的脆弱性

在受冲突影响国家（无论战争是否结束），人们可能更容易受疫情暴发的影响。战争或长期动荡使得这些国家的卫生系统没有应对新冠疫情的准备，特别是那些管理不善、腐败和面临外国制裁的地区。

比如，在利比亚，由联合国支持的黎波里政府已承诺提供约3.5亿美元应对疫情，但前景仍不明朗：由于战争期间外国医疗人员外流，利比亚的卫生系统已经崩溃。

在这些处于冲突的国家中，国内和国际医务人员以及人道主义者难以对有需要的人提供救助。在也门，2015年以来的战争摧毁了以前就非常脆弱的卫生系统，2400多万人需要人道主义援助。位于首都城市萨那（Sanaa）、实际上掌控局面的当局和在亚丁（Aden）的国际承认的政府禁止了国际航班，以防止病毒传播。自那以后，国际救援组织将其救援人员减至必要数目。新冠疫情的暴发可能迅速拖垮救援工作。

历史上，在国内流离失所人群（IDPs）和难民营中容易出现传染病剧增的情形，现在这种风险再次出现。在孟加拉国的罗兴亚难民营中，一百多万人生活在拥挤不堪的环境中，卫生设施和医疗服务仅能满足最低需求。政府禁止在难民营中使用互联网和移动电话服务，这限制了人们获取重要防疫信息的机会，与此同时，严重的营养不良意味着难民和当地居民更容易感染病毒。

新冠疫情引发的紧急事态也可能加剧中美洲的人道主义危机，某种程度上，这源自特朗普政府的移民政策，以及该地区本已很高的暴力犯罪水平。

在很多情形下，新冠疫情对难民和国内流离失所人群的影响在女性那里体现得更严重，她们往往构成受冲突影响地区流离失所人口的大多数。

2.对国际危机管理和冲突解决机制的伤害

难民和国内流离失所人群特别容易受到新冠病毒感染的一个原因是，该病毒可能严重削弱国际机构为受冲突影响地区提供救援的能力。世界卫生组织和其他国际组织官员担心，与新冠疫情相关的限制措施会阻碍人道主义供应链。

旅行限制已经开始对国际调解造成压力。由于机场关闭，本应在中东工作的联合国特使已经不能前往该地区，也不能在该地区旅行。从南高加索到西非，地区组织已经暂停了外交行动。由欧洲和拉丁美洲国家组成，谋求以外交手段解决委内瑞拉危机的委内瑞拉问题国际联络小组（International Contact Group on Venezuela）的特使，由于和疫情相关原因，而不得不取消了3月初本来就被拖延已久的加拉加斯之行。

新冠疫情可能会影响阿富汗内部的重要和谈。

更广泛地说，这场疫情意味着国际领导人会专注于国内问题，因此很少或根本没有时间专注于解决冲突和推动和平进程。

新冠疫情还可能影响多国的维和行动和安全援助行动。3月初，联合国秘书处要求包括中国和意大利在内的9个维和部队派遣国暂停部分或全部维和行动的轮换，原因是担心新冠疫情的扩散。

3.社会秩序风险

新冠疫情可能会给社会和政治体系带来巨大压力，可能引发新的暴力事件。短期内，病毒的威胁可能会对街头骚乱起到威慑作用，因为抗议者会避免大规模集会。

然而，街道上的安静可能是一种暂时且误导性的假象。新冠疫情的公共卫生和经济后果可能使政府和公民之间的关系紧张，特别是在卫生服务失灵的情况下。当安全部队捉襟见肘，民众对政府应对疾病的措施越来越失望时，维护公共秩序可能会是一项挑战。

社会失序的迹象已经可见。在乌克兰，抗议者袭击了载有从武汉撤离的乌克兰人的公共汽车，因为有人断定这些人携带了病毒。波哥大和加拉加斯出于健康考虑关闭了哥伦比亚-委内瑞拉边境，哥伦比亚的抢劫者袭击了前往委内瑞拉的食品卡车，部分是为了抗议关闭边境带来的经济影响。即使是合理的预防措施也可能引发民众愤怒，在秘鲁，当局逮捕了数百名违反隔离规定的公民，有些甚至导致了暴力事件。

新冠疫情灾难性的经济影响很可能播下未来混乱的种子，无论相关国家是否经历过疫情的大暴发。一场范围未知的全球衰退即将到来；与流行病有关的交通限制将扰乱贸易和粮食供应；无数企业将被迫关闭；失业率可能飙升。

像尼日利亚这样依靠油价支撑其公共财政的国家正在艰难度日。据报道，阿布贾（尼日利亚首都——译注）考虑在2020年削减10%的开支，这意味着当局可能不得不违背提高最低工资的承诺。这样的紧缩措施，再加上新冠疫情的其他经济影响（如在严重依赖外国游客的地区，游客消失了），可能导致经济动荡，其持续时间之长，将远远超过眼前的危机，从而可能造成长期的劳工骚乱和社会不稳定。

4.对新冠疫情危机的政治利用

在这一社会压力的背景下，政治领导人有足够的空间试图利用新冠疫情，要么巩固国内权力，要么在国外谋求利益。短期内，许多政府似乎无法判断疫情发展的速度、范围和潜在危险，某些国家的政治精英已经感染病毒。在这种情况下，新冠疫情更有可能削弱当局对健康问题和其他危机出决定的能力。

尽管如此，随着危机的继续，一些领导人可能会下达实施限制性措施的命令，随后延长这些扩大措施，以期在病毒消散时压制异议。这些措施可能包括无限期禁止大型公众集会以防止公众抗议。匈牙利可能已经出现了这种情况的先兆，3月21日，总理欧尔班·维克多要求议会无限期延长紧急状态，对传播虚假信息或妨碍国家应对危机的人判处5年监禁。

原定于2020年上半年或更晚些时候举行的选举也可能被推迟。这时，公共卫生方面的理由可能是成立的，但以病毒为借口，进一步拖延和缩小对手政治空间的诱惑也大可能存在。

一些领导人还可能将新冠疫情视为破坏稳定的外国势力的掩护，无论这么干是为了转移国内不满，还是因为他们感觉到在这场全球健康危机中他们将不会遭受重挫。

同样，这场危机也可能为圣战组织在非洲和中东地区发动矛头指向已被弱化的政府的新的攻势创造条件。

5.大国关系的转折点？

当2008年金融危机引发全球经济衰退时，美国仍然拥有足够的影响力，可以通过二十国集团决定国际应对。2014年，在英国、法国、中国和古巴等国的帮助下，美国主导了对西非埃博拉危机的姗姗来迟的多边应对。

今天，美国的国际影响力已经大大削弱，同时，美国在国内新冠疫情应对方面也存在失误，未能将其他国家团结起来，并激发了国际社会的不满。总统特朗普不仅喋喋不休，指责病毒源于中国，还批评欧盟对疫情遏制不力。

相比之下，眼下中国从这场卫生危机中看到了通过人道主义姿态对其他国家施加影响的机会。

总的来说，尽管世界卫生组织呼吁各国应团结一致，但这一流行病正对地缘政治呈现分裂的力量。一些领导人已经非常清楚地阐述了这一点。例如，塞尔维亚总统亚历山大·武契奇（Aleksandar Vučić）宣称，由于缺乏欧盟的实质支持，“我个人的所有希望都寄托在中国及其领导人身上”。

大国之间争先恐后地利用普遍的混乱，不仅会使抗击新冠疫情的技术合作复杂化，而且会使大国更难就如何处理由此产生或加剧的政治争端达成一致。

新冠疫情的蔓延，不仅将考验联合国和世界卫生组织等国际组织的运作能力，还将考验有关支撑这些机构的价值观和政治交易的基本假设。

6.有待抓住的机遇

尽管与新冠疫情相关的信号警告味道浓厚，但一样有希望的微光。疫情暴发的规模为对手之间的人道主义姿态创造了空间。例如，阿联酋向伊朗空运了30多吨人道主义援助物资以应对疫情。与伊朗关系更密切的科威特和卡塔尔，也提供了援助。美国总统特朗普致信朝鲜领导人金正恩，表示愿意帮助平壤对抗疫情，后者对此表达感谢。

在菲律宾，一向鹰派的总统杜特尔特宣布与叛乱分子单方面停火一个月，让政府有时间关注新冠疫情。

这些只是一些相对而言微不足道的积极进展。但随着灾难的蔓延和经济的萎缩，如果那是实现稳定和接受国际援助的条件，对立中的各国政府和反对派可能面临越来越大的压力，要找到共同点。

3月初，国际危机组织曾经敦促美国和伊朗抓住机会达成一项互利的谅解：德黑兰将释放所有双重国籍的本国或外国拘留者（他们在伊朗监狱中面临感染的实质性风险），而华盛顿将放松制裁（由于伊朗对新冠疫情应对不善，这些制裁加剧了伊朗的人道主义危机）。此后，德黑兰在囚犯问题上做出了让步，用一名法国囚犯交换一名被关押在法国的伊朗囚犯，并允许一名英国囚犯暂时离开监狱。

7.可能的危机缓和举措

展望未来，各国政府将不得不就是否支持以更合作的方式处置这场危机做出决断，不只从全球公共卫生的角度，还将其视作一场政治和安全挑战。

为减少新冠疫情带来新的安全危机的可能性，着眼于限制该流行病影响的各国政府可以考虑采取以下措施：

·跟踪联合国、红十字国际委员会和其他相关机构的需求评估，并将与新冠病毒有关的基金投入到人道主义支持中，特别是，考虑到流离失所妇女面临的严重风险，要投入到服务于难民和境内流离失所人群的人道主义支持当中；

·与联合国、国际货币基金组织和世界银行合作，评估该流行病可能给脆弱国家政府带来的社会和政治冲击，并提供财政援助和债务减免；

·通过欧盟或联合国等多边框架，或根据人道主义理由酌情暂时中止单方面制裁，向受新冠疫情影响的国家和受制裁的国家提供救济，并消除运送人道主义物资的障碍；

·通过与联合国特使和其他调解人合作，努力维持和平进程并预防冲突，例如与冲突各方保持安全的电子通信；

·一些地方的当局出于与新冠疫情相关的正当理由而推迟选举或其他投票，则应对这些地方提供外部支持，例如宣布在疫情消退后提供额外的选举支持，或在政党之间进行温和的外交活动，使公民确保他们最终将获得投票权；

·在可能的情况下，在受危机影响最严重的国家行动者和非国家行动者之间建立或加强外交后援渠道，就局势紧张地区可能升级的风险进行沟通；

·投入由世界卫生组织、独立媒体、非政府组织和公民社会牵头的努力，分享弱国的有关新冠疫情的中立新闻，回击有关危机的谣言和政治操纵，并关注需要国际援助的冲突。

新冠疫情可能持续很长时间并让人精疲力竭；将使外交，特别是危机外交更加困难。但在当下的国际体系似乎像以往一样随时准备解体的时期，保持各方的沟通渠道和合作精神至关重要。

（本文由陶桢摘译。）