邵煜栋：浦东开发开放，抓住了宝贵机遇

编者按：2020年是浦东开发开放30周年，三十年来，一座城市的传奇在这片沃土上被不断书写，创造了中国奇迹。浦东的成功，离不开改革开放的大趋势，离不开那些筚路蓝缕的开拓者和建设者。今天我们回望三十年来浦东开发开放的故事，向这些努力开拓进取的人们致敬，也为未来浦东的发展提供历史的视角。

邵煜栋，1947年出生。历任上海市人民政府浦东开发办办公室负责人，浦东开发办秘书处处长，浦东新区党工委和管委会办公室副主任，浦东新区党工委宣传统战部部长，浦东新区区委常委，浦东新区政协副主席、党组副书记。

口述：邵煜栋 

采访：舒  抒 

整理：舒  抒 

时间：2018年5月

从某种意义上说，浦东开发开放为上海抓住了 20 世纪最后 10 年的宝贵机遇，打出了一张让世界惊叹的“王牌”。 

梳理一下浦东开发开放的历程，大体可分为五个阶段： 

第一阶段从 1985 年到 1990 年初，浦东开发开放的酝酿准备阶段； 

第二阶段从 1990 年 4 月至 1992 年底，浦东开发开放的正式起步阶段； 

第三阶段从 1993 年初到 2000 年上半年，浦东开发开放进入大规模推进 基础设施建设的阶段； 

第四阶段从 2000 年下半年至 2010 年，浦东开发开放转入基础开发和功 能开发并举的阶段； 

第五阶段从 2010 年开始，浦东开发开放进入全面建设外向型、多功能的 现代化新城区阶段。 

从地方战略构想到国家重大战略决策 

1978 年中国主动打开国门，实行改革开放。20 世纪 80 年代起，东南沿海的深圳等五个经济特区迅猛发展，上海逐步褪去耀眼的大都市光环，种种压力和时代的发展唤起了人们对改革发展的强烈要求，开始酝酿重新改造大上海的战略方案。 

其实，早在 1985 年，上海就有了开发浦东的意愿。当年，上海组织了一支队伍专门调研浦东开发。1986年 4 月，中共上海市委、上海市人民政府向党中央、国务院报送了《上海市城市总体规划方案的汇报提纲》，同 年 10 月， 国务院批复原则同意《上海城市总体规划方案》，这是上海有史以来第一个报经国家批准的城市总体规划方案。批复中提出“当前特别要注意有计划地建设和改造浦东地区”，“使浦东成为现代化新区”等，浦东开发将成为上海的新突破。 

1988 年 5 月，在上海西郊宾馆举行了“浦东开发国际研讨会”。 1990 年初，中国改革开放的总设计师邓小平到上海欢度春节，他在听取了上海的相关汇报后，把眼光投向了与繁华的浦西仅一江之隔的浦东。回北京后他说：“上海是我们的王牌，把上海搞起来是一条捷径。”1990 年 4 月，党中央、国务院正式宣布开发开放上海浦东。这一决定， 把开发浦东从地方战略构想提升为国家重大战略决策，引起世界瞩目。浦东 开发开放的工作方针为：开发浦东，振兴上海，服务全国，面向世界。 

允许上海“自己借钱自己还” 

邓小平还有几番话与浦东开发开放密切相关，激励着浦东开发开放初期投身改革和建设的每一个人。他曾坦言：“我们说上海开发晚了，要努力干啊！”邓小平还深有感触地说：“浦东如果像深圳经济特区那样，早几年开发就好了。开发浦东，这个影响就大了，不只是浦东的问题，是关系上海发展的问题，是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题。” 

这些话就明确了上海的定位和浦东开发开放的定位：思想要解放一点， 胆子要大一点，步子要快一点。 1990 年之前，原来的黄浦区、杨浦区和南市区在浦东都有地盘，当时的浦东有“三区两县”的说法，“两县”就是川沙县和上海县的一部分，再往南就是南汇县。浦东开发开放后，“三区两县”合并为浦东新区，当时面积为 570 平方公里。到 2009 年 8 月，南汇并入浦东，浦东新区正式变为如今的1210 平方公里。 

再回到 1990 年前，当时中央每年六分之一的财政收入由上海贡献。但由于长期实行计划经济体制，上海自身发展困难重重。财政收入上交中央政府后，余下的仅能支持城市最低维护成本，基础设施欠账累累，住房拥挤、交通堵塞、越江困难、环境污染等愈发显现。1990 年前后，川沙等地靠近黄浦江的郊区电话只有两万门，而且大都是人工接线，打电话时经常串线。 

20 世纪 90 年代前，沿黄浦江共有 16 条轮渡线，四条车渡线。每到大雾天，所有航线全部停航，一到雾散，大家急着过江，就会造成拥挤。交通和基础设施功能严重不足，当时一艘普通的渡轮最多装载 500 人，但是岸上往往有几千上万人在等待越江，等待时间一长，大家都要抢着上船。 

然而，浦东开发开放之初，上海可以动用基础设施建设的财力不到六亿元。要建设越江大桥、越江隧道，还要大量建设基础设施，钱从哪里来？当时有三个途径供上海选择，一是上海自己投入资金，二是引进外资，三是银行贷款。于是，当时中央向上海开放了一项政策，上海可以建立“自己借钱自己还”的机制。本来省一级政府对外借钱引入资金，都需要国家计划委员会批准，政策放开后，上海可以通过外经贸手段自己借钱，包括向香港借钱融资。基础设施建设完成后，再将其中部分产权转给企业。比如南浦大桥、杨浦大桥和延安东路隧道，上海将它们 20 年的产权中的50％卖给了香港中信集团。桥还在上海，水道也仍在上海，供上海人民使用， 同时政府一下子拿到了 27 亿元，又可以建设第三座、第四座大桥，这个“自己借钱自己还”的机制就逐步走通了，也不需要国家承担风险，上海的基础设施投入却能不断加大。成立于 1987 年的上海久事集团就主要参与了这些重大市政工程的投资。 

开发开放之初就在“放管服”前沿 

有种说法，称浦东开发开放之初，“一天能批四五块地，15 分钟完成一项审批，盖出一个章”。浦东是当时全国最早开展“一门式”服务的地方，一扇门进去，盖完所有图章，不用再逐一拜访各个委办局，大大提高企业和政府办事效率。各委办局派代表驻扎在开发办旁，就权当是项目审批中心。 

2002 年，上海浦东新区开始在企业登记前置审批上试行“告知承诺制”。 这就是负面清单的前身，告诉企业哪些不能做、需要审批，除此以外则都能做。这样，连到委办局盖图章的程序也简化了。再紧接着，“备案制”就孕育而生，政府告知企业什么不能做，企业只需作出承诺，“愿意遵守所有法律法规，如有违背甘愿受罚”，然后签字即可。政府通过“备案制”来判断是否引进某一项目，耗能高、有污染等不符合浦东发展方向和基本原则的项目就被拒之门外。 

开发区批租土地时，政府部门实行的是“备案制”。要不要批准土地项目，由开发区公司的董事会决定，董事会对股民负责，而政府则不参与。不过，“备案制”另一大前提，是新区政府具备土地项目的否决权，否决要讲原因。由此可见，“备案制”也就是从“一门式”服务的各家企业集中在一个房间盖图章，转变为基本不需要盖任何图章，这是很大的进步。可以说，浦东在一开始就已经把“放管服”的“放”做得有声有色了。 

跳出政府机构膨胀的怪圈也是浦东开发的一大关键。1993 年 1 月 1 日，浦东新区管理委员会正式成立，结束了以往由上海几个行政地区联合运行的状态，标志着浦东新区行政管理体制的重大转变。作为中国城市政府机构改革的一次新尝试，浦东力图按市场经济的要求，创立浦东行政管理的新模式。浦东新区管理委员会是一个准政府机构，是上海市政府的派出 机构。

为了防止政府部门容易出现的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的现象，浦东新区政府从 1993 年建立之初就确立了“简政精兵”的原则，首先确定“简政”的方案，不需要政府管理的事务就不再由政府管理。 

由于采用改革方案，1993 年浦东新区成立时，只有 10 个职能部门、800名机关人员编制，2000 年建立浦东新区区委、区人大、区政府、区政协四套班子，增加到 14 个部门、1000 名公务员，对当时管理 300 万人口、570 平方公里土地的浦东新区来说十分精简，比当时上海其他区域减少了 50％的机关人员。

在国际经济发展格局中，中国需要有几个具有国际影响力的经济中心城市。为支持浦东开发和金融中心建设，经中央政府讨论批准，1990 年四大国有商业银行都在浦东设立了分行，同一个城市拥有两家同一国有银行的分行， 当时在国内是绝无仅有的。此外，上海证券交易所与浦东有着极为重要的渊源。1990 年 4 月 18 日， 浦东迎来开发开放。在浦江对岸，1990 年 11 月 26 日，上海证券交易所成立，同年 12 月 19 日开业。1997 年东迁浦东新址，浦东四个重点开发区的集团公司都通过上证所这个资本市场的窗口，展现在世界眼前，募集到大量资金用于开发建设。 

党的十四大报告提出，“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃”的战略部署。2009 年 3 月 25 日，国务院常务会议确定加快上海金融中心和航运中心建设。目前，浦东承担着自贸试 验区和科创中心两大国家战略建设，金融中心和航运中心两个中心建设，还有大飞机和迪士尼乐园两大亮点，这就是新时代浦东未来发展的“三个二”。 

规划先行是基本原则 

1990 年 5 月 3 日，上海市人民政府浦东开发办公室和上海市浦东开发规划研究设计院正式成立。为何设立开发办的同时，还要立即设立规划院？因为规划对浦东实在太重要了，“规划先行”就是浦东开发的基本原则，只有规划定好了，基础设施和招商引资才能快速走上正路。 

浦东开发之初，80％以上的土地是农田，其中川沙县 85％ 的土地都是农田。基础设施长期欠债，路、桥、水、电、煤、卫设施建设都存在大量不足。因此，浦东 1990 年到 1995 年的第一轮建设，就是投入 250 亿元完成十大基础设施建设，聚焦的是还债式和保障式建设，完成了跨越黄浦江的两座大桥建设，以及道路、通信、水、电、煤等十大基础设施工程，极大地改善了投资环境和城市面貌。1995 年到 2000 年的第二轮建设，投入 970 亿元，以现代化城市为建设骨架，建设航空港、深水港、信息港、东海油气、地铁 2 号线，拓展了浦东外向型功能的内涵，构筑了上海跨越世纪的国际大都市框架，浦东的开发建设就这样跨入了新时期。 

1990 年 12 月，浦东新区总体规划审议会召开，首先从陆家嘴金融贸易区开始，打造一个中国与世界、现在与未来相融合的上海新标志地区。这是一个经中国政府批准设立的国家级金融贸易区，位置就在黄浦江弯道边上一处名为陆家嘴的地区。率先启动的金融中心虽然只有 1.7 平方公里，但它如同纽约华尔街、伦敦金融城一样，有着十分重要的发展潜力，是一块“黄金宝地”。

1991 年 4 月，上海市政府决定用国际智慧做好陆家嘴地块的规划。按照上海中心城区发展战略，设计者们要以建成后高 468 米的东方明珠广播电视塔为圆心，规划陆家嘴位于城市内环线内的区域，以江边 1.7 平方公里为核心，规划 CBD（中央商务区）。 

法国专家对此设想很感兴趣，陆家嘴不仅仅属于浦东、属于上海、属于中国，也是属于世界的。于是法方立即与中方签订协议，向上海提供 200 万法郎的政府贷款，用于陆家嘴中心城区 1.7 平方公里的规划设计。陆家嘴开发公司随后也筹集了相当于 200 万法郎的人民币邀请国际专家共同参与规划设计。

陆家嘴的规划与建设实践，为上海随后的城市规划开辟了新空间，树立了新理念。

其一，资金和智慧不分国界，借世界智慧做好浦东规划，就是中国人常说的“他山之石，可以攻玉”。其二，新城与老城相结合，陆家嘴与外滩共同组成上海新的 CBD，体现“东西联动，共同发展”的规划理念。仅浦东的金茂大厦和上海环球金融中心的建筑面积，就超过了外滩沿街所有老建筑面积的总和。其三，“舍得”黄金宝地建设绿地。陆家嘴中心城区内建设了一片占地 10 万平方米的绿地，这在上海市中心以往的建设中是无法想象的。如果将这些面积用于土地批租，政府可获得 20 亿元；建设绿地，政府却要多掏出 7 亿元用于动迁和建绿。当绿地建成，原先对此持不理解态度的人也都转变了看法：陆家嘴绿地为 CBD 增添一座巨大的中心花园，也让原址 3500 余户居民搬迁至新居。绿地下方还可建设大型地下停车场，周边地价也会因此提升。 

原载《上海改革开放 40 年——那些年，我们的故事》，上海人民出版社2018 年版, 收录自《口述浦东新区改革开放（1978-2018）》，中共上海市浦东新区委员会党史办公室编，学林出版社2019年3月版。