圆桌｜美国停止资助世卫组织：全球卫生治理的大倒退

美国总统特朗普4月14日宣布，美国暂停资助世界卫生组织，并将对世卫在应对新冠肺炎疫情期间的所谓“失职”进行问责。

特朗普声称，美国每年向世卫组织拨款超过4亿美元，作为世卫组织的主要赞助方，美国有责任对世卫组织在疫情中的行为问责。

特朗普此举引起国际舆论哗然。联合国秘书长古特雷斯14日晚通过发言人发表声明说，世卫组织必须得到支持，这对全球战胜新冠疫情的努力绝对关键。他说，全球正在抗击新冠疫情，削减世卫组织或任何其他人道主义组织行动所需资源不合时宜。

特朗普政府为何决定对世卫组织断供？美国此举对世卫组织应对新冠疫情会造成多大影响？世卫组织是否真如美国指责的那样，在应对新冠疫情中“失职”？澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访了公共卫生和国际法领域的专家，请他们就这些问题分享他们的观点。

专家简介（按姓氏拼音顺序排名）

龚向前：北京理工大学国际争端预防和解决研究院副院长、法学教授

汤蓓：上海外国语大学国际关系与公共事务学院副研究员

唐昆：清华大学公共卫生研究中心助理教授、世界卫生组织COVID-19全球研究路线图社会科学工作组成员

美国为何断供，接着还会“退群”吗？

澎湃新闻：特朗普指控世卫组织处理新冠肺炎疫情不力并暂停向其拨款，您怎么看特朗普的这一指控？特朗普“断供”世卫组织决定背后有哪些原因？

唐昆：美国这样做有两点原因。第一个就是甩锅，自己没做好就赖别人。我觉得这是人的一种基本行为模式，对于特朗普来讲这大概是他执政的一大特点。但是美国作为一个世卫组织会员国在疫情暴发最严重的时候停止向世卫组织拨款，我觉得这是不负责任的表现。因为毕竟美国现在的疫情绝对不是能够用“别人的责任”来解释的，美国不能把责任归结到世卫组织或者任何一个国家头上。现在美国的感染数字只能显示出美国自己的防疫没做好。

西方国家疫情暴发基本上是在中国开始防控疫情大约一个月以后，所以它们完全有时间提前做准备。整个过程中国是通过采取包括限制人员流动等措施，给别的国家创造了更多的准备时间，我们做出了非常大的牺牲和努力。但是它们没有充分认识到这个事情的严重，最初误判了这个疾病的性质，没有真正重视起来才导致它们现在的状况。

单就这次疫情暴发来说，世卫组织的反应还是很及时的，而且也对各国对于这个疾病的判断做出了很大的帮助。从这个角度来讲，如果说世卫组织的功能没有实现或者做得不好，我觉得是很牵强的。

第二，从世卫组织的反馈以及中国在这次疫情的影响上，特朗普政府显然意识到中国当前在多边机制中有更大的影响力。尤其是在世卫组织这样的全球治理多边机制中，美方觉得中国掌握了更多的话语权。所以很大的可能是，美国试图借这个机会削弱中国对这种多边机制的影响力，削弱中国在全球治理中影响力，进而削弱中国的整个国际影响力。

龚向前：关于美国欠费和暂停缴纳会费的问题。美国此举应该是一种要挟或者要价策略，以推动世卫组织的有关决策向有利于美国的方向发展，并形成对中国更多的压力，从而与当前要求中国承担责任的逆流相呼应。毕竟特朗普是一个谈判高手，极限施压是他一贯的伎俩。

至于特朗普是否会像退出联合国教科文组织一样再度“退群”，我认为从国际法的角度来看，这一次不同的是，《世卫组织组织法》没有关于退出会员的条款，从通常意义上来讲，不应该允许退出的，当然如果启动世界卫生大会的决策程序，并经三分之二多数表决同意，也可能会发生美国退出世卫组织的事情。但从现实角度考虑，如果美国真的退出那是相当疯狂的，毕竟美国需要世卫组织这一个平台来获得疫情信息。

汤蓓：多边主义和以规则为基础可以说是所有国际组织防止受到单一国家影响甚至操控的法宝。之所以要有国际组织，就是这个目的。相反，很多发达国家利用指定用途的自愿贡献资源，绕开大会的多边主义决策结构，把多边组织双边化。甚至可以说这是美国对待世卫组织的一贯政策。

他国已开始填补美国的空缺，但作用恐有限

澎湃新闻：美国是世界卫生组织最大的资助来源国，现在突然暂停资助，会在多大程度上影响世卫组织应对新冠肺炎疫情的工作？有没有其他方式可以填补这一空缺？

唐昆：世卫组织的资金来源有两部分，一部分是它的评定会费，相当于各国的会员费，每个国家有各自比例。其次是自愿捐款，比如中国之前向世卫组织捐赠的2000万美元就是这个性质。评定会费只是其中一小部分，自愿捐款是它的大部分。所以，如果各个国家停止捐款的话，就会很大程度上影响到世卫组织功能的运作。因为它本身的会费其实并不足以支持他所有的运作的费用，他需要大量的自愿捐款帮助他实现机构的功能。

世卫组织的资金本来就捉襟见肘，而它的工作范围又非常广，在各个国家都有它的（机构）运作，如果减少4亿美元（美国此前提供的捐助金额）的话，意味着他就只有裁减员工数量，或者停止开展原有的公共卫生项目。所以，我觉得美国此举对世卫组织的疾病防控或者疾病预警能力，以及对其最核心的治理功能都会有很大程度上的影响。这个时候美国停止资助是一种非常不负责任的行为，对整个全球卫生或者全球卫生治理来讲都是一个非常大的倒退。

但从另一个方面，我们看到各国对于多边主义的态度和观点是不一样的。美国宣布“断供”后，我们看到英国马上就宣布将向世卫组织等机构捐助2亿英镑。其实这个事并不是没有先例，联合国另外一些机构也遇到过同样的问题，美国撤资，欧洲基本就补上了，甚至补的比以前还要多。现在世卫组织面临同样问题的时候，英国已经站出来了，我觉得应该会有其他国家（和组织）愿意再进一步站出来资助世卫，比如盖茨基金会就已经宣布要增加对世卫的捐款。因为大家都意识到，这个世界上不可能没有这个机构，如果没有这么一个全球卫生治理的机构，我们将丧失这个全球卫生合作的最大的阵地。

汤蓓：在今年2月初白宫提交的2021财年预算中，提供给世卫组织的资源就已大大缩水，甚至不够支付去年欠下的会费。但这个趋势不是今年才开始的，特朗普上台后一直在削减对全球卫生安全的多边和双边合作资金，其中就包括对世卫组织的供资。这对世卫组织的运作肯定是有非常严重影响的，世卫组织很可能需要削减职位数量，减少在发展中国家开展的项目，对最不发达国家受到的影响将会是最大的。世卫组织可以通过“筹资对话”进程，以及成立新的合作基金的方式缓解一些压力，但是客观来说这种补充会非常有限。

世卫应对疫情作用积极，但不可能让所有人都满意

澎湃新闻：对于世卫组织在这场疫情中的应对您怎么看？您如何评价目前各国在应对疫情上的协调机制？

汤蓓：世卫组织在这次应对疫情当中的作用还是比较积极的，基本实现了它在《国际卫生条例》中的作用。主要体现在三个方面：第一是警报器的作用，世卫组织及时宣布疫情为国际关注的紧急公共卫生事件，包括后来宣布大流行，警示国际社会做好应对准备；第二是提出了政策建议和技术指南；第三是帮助发展中国家做好应对准备，特别是在全球个人防护市场失灵的情况下协调物资的国际调配，特别是向发展中国家提供相关物资。

关于世卫组织有效性的问题，我觉得有两个重要的标准，第一是要根据成员国对它的实际授权来看，世卫组织不可能扮演世界政府的角色，它主要是协调和建议的作用，而且由于世卫组织的预算非常有限，长期处于财政紧张状态，要求它像国家那样行事是不现实的。

第二个要考虑的问题是，新冠肺炎是个全新的传染性疾病，全球科学家对它的了解都是非常有限的。所以世卫组织也一直强调疫情发展的不确定性。世卫组织也不是全知全能的，在应对疫情上也是摸着石头过河。所以一些具体的政策建议，例如口罩的作用，随着认知的变化而改变政策建议我认为是很正常的。

龚向前：世卫组织此次履行了依据组织法和《国际卫生条例》赋予的职责。世卫组织的行动是受捐助驱动的，难免呈现支离破碎的状态。而且很多国家缺乏基本的公共卫生能力，无法履行疫情通报和监测的义务。目前的最大窘境是，世卫组织缺乏足够的行为能力和资源来实现其初衷：促进“协调一致的国际应对”。一些国家根本不理睬总干事的有关建议，贸然采取一些封锁边境、断绝贸易往来等过度措施。

当然，世卫组织的一些决策是否合理，在科学上有待进一步研究和总结。比如，认定“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）具有高度的专业性，属于公共卫生决策的技术范畴。根据《国际卫生条例（2005年）》，在决定某个事件是否构成PHEIC时，应考虑“科学原则以及现有的科学依据和其他有关信息”。然而，正如病毒会变异，疫情瞬息万变，遑论对各类新发现病毒的判断。即便是医疗卫生领域的专业人士，也无法立刻准确地下结论。尤其此次新型冠状病毒在科学上的复杂性、隐蔽性和不确定性可谓百年一遇，不是世卫组织不努力，而是病毒太狡猾。

国际组织接受更多的监督，也是一个全球治理的宏大命题，需要国际社会在人类命运共同体理念指引下的共同努力。人类日益频繁面临新型病毒的侵袭，如何科学决策和理性应对是世界难题。指责、猜忌、谩骂和对抗于事无补。这些问题均只有通过国际社会在相互尊重、信任、理解和合作的基础上，才能找到解决办法，维护全球公共卫生安全。

唐昆：从流行病的角度来讲，疫情什么时候结束并不取决于谁做的最好，而是取决于谁做的最差。中国防控做得好，短时间内控制了境内疫情扩散，但随着边境开放和其他国家疫情的暴发，我们同样面临很大压力。只要有任何一个病例存在，它就有可能通过国际旅行再传播到我们这里，我们前面做的事情就都会前功尽弃。所以这个疾病让人类社会看到，疫情是一个人类面临的共同问题，意味着大家要共同解决。世界卫生组织它最主要的功能恰恰就是这一点，提供这样一个平台，让各个国家能够在一起商讨解决共同问题的办法。

怎么能让世卫组织更好地运作，这其实也是一个老生常谈的问题。世界卫生组织一直以来受到各种各样的诟病。埃博拉疫情暴发的时候有人说它反应慢，但禽流感的时候各国又批评它吹假哨，误报军情。疾病预测本来就是一个全球性的技术难题，因为对新发传染病本身的科学认知有限，加上各种环境、社会、甚至是政治因素的影响，无法针对未来全球走向做出准确假设。

此外，不管是世卫组织还是整个联合国，都存在同样的问题，它的性质是各个成员国之间相互对话、相互妥协、相互制约的一个机制。那就意味着，它想要执行一件事情或者宣布一个决定的时候，所反映的并不仅仅是几个世卫组织专家的专业意见，而是要反映成员国之间角力妥协最终得出的方案。所以，这必然就会减慢它提出专业建议的速度。在这种机制下，指望世卫能满足所有成员国的需求，能让各国都满意并迅速做出正确选择，几乎是不可能的。