思考城市公共卫生：理念认知、区域管控与设施配置

76天之后，武汉终于解封。虽新冠疫情仍在全球肆虐，但中国大陆可以稍稍缓口气，把更多精力转移到促进经济社会正常运行上。

深入思考正是时候。作为城乡规划工作者，笔者也非常关注疫情。突发公共卫生事件，是现代城市规划的重要起源之一。作为资源时空配置的长期研究及实践者，城市规划工作者不懂病毒或救治的具体问题，但也能从自身专业提出建议。已有很多同行在各种渠道发声，有些建议得到有关部门高度重视。

这里对已有观点不再赘述。以下谈点其他个人想法，主要分三方面。

2月底，上海医院门前临时搭建的预检处。本文图片均为 澎湃新闻记者 周平浪 图

一、必须多层面更新认知和策略，不能简单将公共卫生归于医疗部门

突发公共卫生事件中，医疗部门举足轻重。但应急工作还需更多政府部门、组织机构、社会公众共同参与。因为，受到严重影响的不仅是患者本身。必须树立更全面的理念。否则迎接未来挑战时，很难有更好的表现。

首先，突出的棘手问题是：当发现人传人的可能性，医疗机构竭尽所能，却仍出现挤兑，这种情况应怎么办？

让就诊者暂返家里隔离，等待收治。这是在武汉以及很多国家采取的方法。但对社会公众而言，增加了感染风险。

是否可以树立新的理念？即使困难，也要因陋就简，经简易筛查，对可能的感染者实施就地留置隔离。事实上，这样可能出现非常凄惨的场面，即医疗资源不足，无法及时施救。但对抑制疫情在社会上传播，也许更为有效。这应该在社会层面形成共识，而不是交给医护人员现场判断，以及承担精神崩溃的后果。

由此就出现新的命题：如何尽最大可能，提供更为人道的方案。武汉方舱显然是历史经验的延续。甚至，在看病者等待时，远不及方舱水平的留置隔离措施，也有必要采用。

这又涉及判断事务重要性，排出先后次序。不能事到临头再临时讨论。需尽快形成共识，并以法规和技术等落实。

技术上，必须在医疗机构留有弹性空间。永久性设施固然好，帐篷等临时性设施，也完全可行，但需要一定场地，进行临时装设。

此外，需要配合宣传，详细宣告应急性措施，以及就诊者自行判断轻重症状的方法，并设置从危重患者、重症患者再到轻症患者甚至无症状患者的就医流程。其中涉及方方面面如此多的调整，无法单纯由医疗部门推动。

其次，面对可能的突发公共卫生事件，有关部门应更谨慎和稳妥地“内紧外松”，还是“宁可信其有不可信其无”？无论此次疫情，还是17年前的非典，都留下了深刻教训。及时行动，并第一时间公开，不仅很大程度上消除谣言空间，也是将谨慎行动的决策权交给公众，本身是抑制病毒传播的重要举措。哪怕由此导致恐慌，但最终可控。实际上，像应对台风那样，及时向社会预警，即使十次警告九次落空，也好过不预警而造成严重损失。

另外要探讨的，是如何做公共传播。显然，让公众情绪稳定的办法，不是捂住不说。应开展的工作至少包括日常教育和应急宣传两方面。

日常教育不仅应将公共卫生知识纳入课堂和社区，还需详细指导公众在不同级别的应急响应下应采取什么措施。知道应干什么，才是消除恐慌的最好方法。

一旦转入应急阶段，更应强调权威信息及时准确。疫情中，政府部门与新闻媒体，多次邀请钟南山等院士，以及张文宏教授出场。尽管他们讲的都是常识，但对稳定社会情绪发挥了重要作用。

而日本等地，将公众应采取的应对措施，浓缩到一页纸上广为宣传，这种做法也非常值得借鉴。

上海郊区空地。在城市规划中，应当为应急设施预留空间。

二、抓住关键指标和关键措施，将疫情暴发遏制在局部区域

回顾国内应急举措，个人觉得最关键的，是在春节前踩下急刹车。这不仅减少了病毒携带者的持续外流，在我看来，更重要的是，由此拉响警报，遏制疫情在各地暴发，为中央实施总动员，各地医护资源全力救治武汉提供空间。

如果延迟几天，分散各地的500万武汉居民，尽管其中潜伏期或轻症患者不多，但假期走亲访友，等过了正月十五，将造成多广的传播！如果更多地方疫情暴发，全国医护资源无法汇集于武汉和湖北，又会遭遇怎样惨烈的状况？

疫情得以控制在武汉及周边地区，是非常幸运的。最关键的，是中央迅速部署，各地党政部门和社会各界迅速启动应急响应。一些地方还有响应不力的领导被就地免职的事。这样的速度和力度值得大书特书。其他区域没有被拖延至疫情暴发，即使武汉周边地区，暴发进程也得到迅速压制。这对扭转局面至关重要。

避免多地暴发，是疫情控制中非常重要的问题。

这涉及对疫情暴发阶段的研判。我们也认真进行了学习，发现一些关键指标对判断疫情是否进入暴发状态非常重要。简单说，病患数量增长固然重要，更重要的是，有没有出现持续增长的病例，并无法通过及时的流行病学调查准确判断传播途径，也难以对病患和密切接触者实施隔离。

如果没有以上现象，即使一时患者数量很多，甚至出现医护资源挤兑，只要可做到对患者和密切接触者及时隔离，疫情就仍然可控，没有进入暴发阶段。

如果出现相应迹象，就算暂时没有医疗资源挤兑，也必须做好迎接挤兑的准备。因为不久将有大量此前尚处潜伏期的患者发病，而且不知他们是谁，无法及时收治和提前隔离预防。如果不采取非常手段，疫情暴发只是时间问题。

什么是非常手段？武汉封城后，各地紧急措施可作参照。武汉封城的震撼力，使公众迅速警觉，自觉采取措施；各级党政部门采取紧急措施，一些地方禁止社会甚至家庭聚会等，并对从武汉以及湖北返乡者迅速采取预防性隔离。尽管广东、浙江等地一度出现较多传染，但在严格隔离和及时收治等措施下，局面很快扭转，疫情没有暴发，为各地得以将医护资源汇集武汉救助提供了重要保障。

对远离已暴发疫情地区的区域，首要工作有两个，一是及时通过诊断和流行病学调查收治病患并分类隔离疑似病例与密切接触者；二是阻止被感染者无序涌入。对后者，要首先卡住机场和铁路、长途客运等交通工具，特别是经由疫情暴发区域的。虽然未必断流，但必须将总体通行量严格控制下来，控制到地方疾控和医疗部门足以应付的程度。

潜伏期越长、收治后所需的治疗时间越长，对允许的通行量势必越小。可以转化为小学数学题：疾控和医疗部门的应对能力可看做水池，潜伏期和治疗时间可看做水池出水能力，而通行量可看做入水能力，核心问题是，不要让水池的水来不及正常排出而溢出。当然，控制住主要长途门户，还要迅速统一管控各种通达周边地区的通道。

具体方法，是将发现、隔离、诊断的防线前置于交通门户，打好阻击战。在紧急应对基础上，通过一段时间观察，排除无法掌握的传染病例及密切接触者的存在，在提高警惕的前提下，确保地方社会经济正常运行，更有利支持疫情暴发区域。即便有少量遗漏感染者，也可通过及时发现和隔离收治，避免疫情扩散。

对疫情已暴发的区域，必须采取区域整体控制的举措。区域内交通往来密切、交通方式多样，不坚决采取抑制措施，很难短时间内将疫情转为可控。而且，控制范围过小，可能局部漏防，造成人为延迟。

将传播链打断，争取在小区域范围之内，分别甄别，严控疫情严重的小区域并通过严格程序识别健康人群，保障他们尽快恢复正常的工作及生活，才能尽快恢复秩序，聚集更多资源于局部区域，以高强度的投入迅速扭转局面。

如何识别需整体控制的区域？建议以疫情暴发地为基点，综合考虑多元交通方式连接的紧密程度，以及实际通勤状况，划定区域整体空间范围。国家已投入很大资源，推动城市群等区域的发展建设，在此基础上，考虑是否需要细分，应深入研究。

三、突破政府层级式配置，建立“基层布防-区域统筹”的公共卫生设施系统

前面很多都是为这部分做铺垫，这些也跟我的本行关系更紧密。

面对疫情，公共卫生事业肯定更受关注。一段时间里将有更多资源投入各类设施建设。当然，应该尽快补短板。而更重要的是，建构更具长期稳定性的公共卫生防治体系。

这次疫情暴露的问题，包括信息未能及时公开、相当多县市单位设施落后难以符合重症患者收治要求，医护人员和医护物资一度严重短缺等，都值得深入研究。

我个人认为，一定不能回到老路，按照行政层级，到处撒芝麻，比如短时间内将重要的重症救护资源予以十倍扩充，更不用说是储备很多到时注定淘汰的消耗性防护物资。更何况，即便投入更多资源完成设施和储备资源投入，还需要让专业疾控人才的技术有日常施展的空间。

事实上，战略性物资储备如此雄厚的美国，在疫情冲击下，也很快陷入医护物资严重短缺的状态。

因此，这里提出公共卫生防治体系改革创新的建议。

所谓“基层布防”，主要是落实“早发现、早隔离”。具体做法是，结合基层卫生设施，建立起遍布基层社区组织的布防系统，充分发挥前沿警报作用。

我国已建起深入社区层面的医疗卫生体系。但这些基层卫生设施，特别是城乡社区层面的卫生室，作用非常有限，不仅缺医少药，而且随着医疗规范化，失去了输液等服务能力。事实上，完全可提升其在疫情防控和慢性病服务等方面的作用，结合家庭医生制度建设，加强与社区群众日常生活的联系，并大量充实兼具医护和疾控能力的初级专业人员。

强化“基层布防”，在疫情来临时，可迅速开展早期发现和隔离措施，同时尽快完成流行病学调查。基层卫生室也可推动升级改造，借鉴新加坡经验，增加社区层面可开展发热测量、临时性隔离、等待监管性转运的设施数量，街道和乡镇等基层政府层面的医疗机构可适当扩大暂时留存的能力，避免疫情从医院向外传播。

“区域统筹”，是在前述“区域整体控制”层面上建立横向网络合作的传染性疾病收治诊疗医院，可形成区域综合中心和地区医院两个层级。

地区医院主要以地级市为单位集中设置，部分经济实力较强、人口规模较大的县级单位也可考虑设置，通过现阶段聚集资源，提高收治能力，以及诊断和综合救治水平；同时预留充足弹性，包括场地配置和装备，为紧急情况下隔离和留置提供必要保障。

其他县区单位则不再设置传染病治疗设施，免除大笔常年维护成本；区域综合中心，根据所在区域实际情况设置，譬如珠三角可以在广东省层面设置，而长三角区域中心则可跨省市集中设置一处或根据需要分别设置。

区域综合中心要配置更高的收治和综合救治能力，还应统筹配置高水平实验室和教育培训机构，以及服务全区域的医护物资战略储备中心，充分发挥区域统筹作用。避免基层机构分散储备造成物资浪费。

更重要的是，区域综合中心应纳入中央公共卫生管理机构直管和直接调配，可更方便地跨区域调配科研人员、医护人员和医护物资，带动相对落后地区快速提升，同时强化应急状态下的统筹调配能力。

以区域为单位，建立强大的区域统筹能力，是将暴发性疫情控制在区域范围内，进而调动更多资源汇聚，短时间扭转局面的关键保障。

（本文作者栾峰系同济大学建筑与城市规划学院副教授）