洛杉矶市控规想要搞点啥→_→ 评估报告

以下文章来源于中国青年规划师联盟 ，作者何凌华

中国青年规划师联盟

u-agora中国青年规划师沙龙，规划界的“马车轮咖啡馆”。

靠谱规划云

在决定修编区划后，洛杉矶市对现有的区划进行了一次综合的评估。而评估报告的重要目标就是在目前发展趋势下对现有区划进行评估，从而确定新版区划的目标。

00 修编背景

Re:code LA是对现行逐渐不适用的分区准则进行全面的修订，是一个雄心勃勃的项目。在1946年第一次编制洛杉矶的区划时，二战刚刚结束，城市的人口只有200万，差不多是现在的一半。当时的分区准则是一份84页的管理文件。57年过去了，洛杉矶的人口翻了不止一倍。

在这段时间里，城市在发生着各种变化，为了适应这样的变化，城市不得不增加各种新的规划，特殊的发展区域等等以便跟上市场的趋势和居民的需求。就这样，这份区划准则从1946年的84年发展到现在超多600页的内容。

在今天，城市60%以上的用地都被特殊设计要求以及特殊设计区所覆盖，逐渐一些特殊的要求变成了标准。因此，目前在区划准则下完成一个开发是一个相当挑战的过程，因为有很多相互交叠的要求。

图：洛杉矶区划文件的不断加厚

在这样的背景下，洛杉矶市决定开始一个为期5年，500万美金的区划修编。在这份修编评估报告中，对城市现有的区划及发展问题和诉求进行了综合性的审阅。这包括类似总规的general plan、30个社区规划、15个特别规划、滨海区规划、发展改革战略规划、规划和区划准则、社区规划实施规划、河流实施规划以及设计导则等。这份评估报告进一步明确了准则编制的步骤，包括确定大纲、审阅合并资料、整理现有区划和各种叠加项成为基础区划、形成草案、准备新标准以及制作区划地图。

区划评估确定了八个重要的评估要素：

有特色的社区

保障性住房和住房多样性

中心和走廊

交通选择

就业和创新

一个强有力的中心

一个健康的城市

准则的使用

01 有特色的社区

提供一个更清晰、

更容易的方式来提升和保护社区的特色

洛杉矶市目前有390万人来及全球各地，这么多不同背景的人聚在一个城市中，使得洛杉矶感觉更像一个个由小城市拼贴起来的城市。韩国城、泰国城、小东京、小大阪构成了城市中一个个具有特色文化的区域。在洛杉矶有224种语言，180种用在本地区域，92种用在当地的学校中。很多社区特征明晰，这些社区实际上相当于一个独立的小城市。

洛杉矶市不但在人口上具有多样性，在地理环境上同样具有独特性。不管怎样，这种多样性带来了巨大的挑战，那就是城市怎样有效地管控土地开发，尤其在大洛杉矶市中的每个“小城市”中（“city”in this “city of cities”）。以一种方式来管控洛杉矶的发展是不可能的，洛杉矶也意识到这个问题，努力创建不同的社区来保持这种特性。多年来，针对解决邻里问题的众多特定计划和覆盖区已逐渐采用。不幸的是，多年来，这种新工具和各种解释的分层导致了一个复杂的规则网络。

这次修编项目提供了一个机会，以减少这个系统的复杂性，同时保持大洛杉矶市各个区域的特色。

图：洛杉矶市下的35个社区（Ucla属于Westwood社区）

那么洛杉矶区划修编将从什么角度入手去保护不同区域的特色呢？

首先，是文件整理的工作，将多个叠加规划的内容合并，形成最基础的区划条件。这有点像我们所谓的“多规合一“，但这里的“规”是指同一区域上不同的规划控制。其次就是鼓励更多的社区申请保护，充分保护区内的历史资源，并且将现有的历史保护规划政策纳入区划中。

洛杉矶所谓的历史保护和我国常见的历史保护规划还是略有差异。美国规划业内也有相当一部分观点认为权势人士通过鼓动社区申请保护，来限制该地区密度住房的发展，加大了经济性住房短缺的状态。美国虽然历史不长，但是对历史的挖掘能力很强。各个片区都积极组织自己的历史展，对不同空间的历史进程也有所表达。比如社区内小学就挂着牌匾提醒人们这里在1977年是一个公园。

区域特色的保护也包括独栋别墅、多户公寓等等不同住宅风格的保护和延续。美国规划界所关心的是在住房短缺，短租现象和群租现场越来越普遍的情况下，如何保护区域的特色。可以看出，所谓的特色不但是外观上的特色，更是居住方式上的特色体现，如比弗利的豪宅区、或者韩国城的公寓区（但比弗利这种豪宅保护区也遭到相当美国规划师的反对，认为这是一种富人通过权力控制本区域密度上升而通过的区划政策。这个举措为富人业主的住房保值做出了贡献，但并未对住房短缺产生积极的影响）。在下一步，新的区划会逐渐明确短租和群租的标准以及适用的区域。

社区特色的保护也包括在城乡结合部保持乡村生活的特点，比如乡村地区的道路铺设保持一些土路（trials），甚至保护一些动物上街的权利（比如马）。

图 新版区划首先繁杂的文件多规合一

02 住房问题

增加住房的选择，

让更多不同收入的人拥有选择住房的权利

在洛杉矶市所在的洛杉矶郡，中等收入能够负担的住房只占全部住房的24%，缺少可以负担的住房，带来了更多的长距离通勤，加剧了交通拥堵。在哈佛大学住房研究中心的一项研究显示洛杉矶人是全美国最难成为房主的人，52%的人都采用租赁方式，是全美租房比例最高的地区。分区准则在美国规划届常被指责为阻止增加住房选择性和经济性的一大壁垒。典型的障碍包括最小占地面积的要求，最大密度的要求以及对住房类型的限制等等。

进一步刺激保障性住房的提供。新的区划准则将继续提供保障性住房的奖励措施，比如对于提供保障性住房的用地开发，可以减少停车要求，放宽对用地大小、退后的限制。2008年政府出台相关规定(CA Govt. Code Sec. 65915)，对于提供保障性住房或老年公寓的物业开发提供不多于35%的开发密度奖励。

防止TOD开发中廉价住房的消失。新的区划准则也将出台制度来保障在TOD开发中，廉价的住房被新开发取代的问题，保障低收入公共交通使用者的利益。

创新住房类型。针对住房短缺的问题，洛杉矶市逐步自发发展出了许多新的住房类型。比如占地更小的独栋住房、微型公寓、共享公寓、利用别墅后院空间建设的第二套住宅等等。对于住宅的类型，新的区划也将给与更多的选择，以便在不同的住宅分区中有更多类型的住宅选择。

图 鼓励多样的住房类型

03 反思商业中心和走廊

洛杉矶市目前仍然是一个严重依赖小汽车的城市。但市政府已经痛下决心改变这个现实。如果洛杉矶认真的面对可持续发展问题，那么区划作为实施性的规划必须想办法让人们从车里走出来，利用步行、自行车、公交等公共交通方式。要想实现这一目标的重要途径就是充分反思现在的建成环境，将为适应小汽车使用、单一的功能的规划准则转变为鼓励步行、混合功能的准则。

现有的城市设计导则中鼓励步行的内容将纳入新区划。虽然美国是高度机动车化的国家，但是近年来城市鼓励地区步行化的方向从来没有改变过。城市将通过各种手段来促进可步行、混合的城市环境，比如路旁停车、底层功能、步道上的设施等。新区划将会将一些居住区城市设计导则以及商业区城市设计导则的内容纳入区划的控制标准中。

改变单一商业用地属性在不同区域的控制要求，增强区域商业特色。在城市重要的商业走廊中，C2是最主要的功能，在所有C类用地中，C2的占比达到了66%。区划的评估对不同地区的商业功能要求提出了疑问，认为不同地区的“C2”所控制的要求应该不同。新的区划应该在整体上布局现存商业和未来的需求，而不是像现在用一类功能覆盖大部分区域然后再叠加各种各样的附加条件。

将景观控制内容纳入区划准则。对于商业地区，新的区划决定增加景观控制的内容。景观控制在过去的区划中是没有的，一般只在补充的内容里出现，而且内容不够清晰。在气候变化的大背景下，景观可以促进低冲击环境的形成（比如雨水花园等等），对于功能过渡之间的缓冲区景观也应该增加良好的控制，防止低效的缓冲区成为步行的障碍。

逐渐改变街角小型商业中心的模式。对于目前常见的小商业中心（一圈2层小店+停车场的模式），新区划将对其控制标准进行提升。这些在七八十年代所形成的商业模式，在过去区划的要求下形成了非常不友好的街道界面，商业建筑前的停车场造成了商业建筑和街道的分离。

图 目前洛杉矶市大量模式相同的街角商业

确保商业标识系统反应地区特色。对于标识的控制也需要纳入新的区划中，确保标识在履行其商业信息目的的同时，充分反映该地区的特色。比如对于洛杉矶一些地区特有的墙体涂鸦进行指引。

提高设计审查能力。设计审查类似于我国的修详项目评审，目前多依赖于区划所拓展的设计导则。目前对于什么项目使用导则来进行评审以及谁来执行在过去的区划中都没有明确的规定。新区划将在区划要求和设计导则之间建立清晰的联系，消除目前区划和设计到中间之间的冲突点，以便审查和要求可以清晰地执行。这就相当于要建立控规和城市设计导则中更清晰的联系。

04 交通选择

洛杉矶市是一个非常多样的城市，但是在交通选择上却不那么多样。在从A到B的交通方式中，洛杉矶人在小汽车中花费了太多时间。而与此同时，洛杉矶市的城市ICON并不是特色社区而是一条条宽阔并伴随着棕榈树的大道，比如Sunset、Ventura、Santa Monica Blvd。2008年，政府通过公共交通税收来支持城市向公共交通系统转变。2013年，市长明确了“great street”计划。

图 洛杉矶轨道交通规划

针对公共交通：新区划准则要支持TOD、TND的开发。洛杉矶已经加速了其地铁发展的速度。数十条线路将在10年内建成。未来UCLA可以直接使用Metro直达Downtown。而新区划需要确保TOD、TND的发展，特别是在建设这些站点的基金已经到位的情况下。新区划要确保混合功能的使用，比如在基础密度要求下，对混合功能的开发给予奖励。对于站点范围内的建筑降低或调整停车的比例。利用贴现率、禁止停车区域、在地块中增加联系步道等建设站点区域的步行环境。

针对街道：准备一套完整的街道和街区标准。用于提高街道联系和用地使用效率的新标准将被纳入新的区划。较之于公共空间，洛杉矶近年来更注重街道环境的建设。2011年加州颁布了完整街道的法案，新的区划必须包含用以实施这一法案的规划控制工具。目前LA的街道设计规则并不在区划准则中，而且目前的街道要求中也没有系统化的考虑自行车道、街边停车或者行道树的问题。新区划也要针对加强街道的联系性制定相应的规则。

针对停车问题：多样化的停车方式。和我国类似，停车也是市民关注的首要问题，特别是在中心城区域以及现存地铁站区域。在过去的50年来，区划准则一直用最小停车的供给标准来企图减缓路边停车的需求，但这个控制标准其实带来了许多意想不到的影响。比如停车的供给要求减少了存量建筑更新的可能性、限制了在较小地块开发的可能，进一步促进了小汽车的使用，破坏了良好的步行环境。

目前，洛杉矶市已经在一些地区（Ornfield arroyo seco specific plan）开始尝试取消最小停车供给标。市政府在2012年出台了调整停车需求专门区的条例（MPR），对于一些区域允许在停车方面的调整，包括可以基地外停车、设置最高停车数限制等。这些内容将进行深入研究然后纳入新的区划准则中。共享停车以及街边停车应该以更灵活的方式来供给，停车比例应该根据情况不同进行量体裁衣的评估，包括停车后和其他交通工具的转换，特别是在步行鼓励区域，比如Downtown区域。

05 就业和创新

加强洛杉矶全球工作和创新中心的地位，

保持洛杉矶在工作岗位和创新产业上的竞争力

进一步明确产业功能地功能，保护产业用地的供给。洛杉矶在面对产业用地向居住、商业转化的趋势中，提出了严格限制产业用地的改变，从而确保工业用地的供给。MR1和MR2是严格限制用途的土地，但只占所有土地用地的12%。新区划将进一步明确各类产业用地的功能，也包括缓冲区域和屏障的设置。（目前洛杉矶市金字塔式的功能控制，使得工业用地可兼容的功能过大，比如M1可以兼容MR1，MR1可以兼容所有C2，C2可以兼容所有的C1.5、C1,C1又兼容了CR，同时目前准则中公共设施都有缓冲区而工业区却没有明确的规定）

对那些产业和生活混合的社区，新的区划应提供相关的准则，包括产业用地部分转化为居住或商业时需要的配套功能等。根据已编制特殊规划和社区规划，将需要转变产业功能的用地纳入新区划准测，提供管控要求。

新区划要进一步提高职住平衡。家庭企业、居家办公、混合办公、联合办公、混合功能的建筑都是近些年出现的新现象和新趋势。这些方式都可以很好的平衡职住关系。这些新的做法已经在Cornfield Arroyo Specific Plan已经进行了初步尝试。

06 一个强核心

重塑Downtown地区的管控条例，

引导高密度有活力的开发，

发展日夜繁荣的中心景象

从50年代到这个世纪初，郊区提供给人们更舒适的生活，有自己的院子，逃离忙碌的城市。但是在这个世纪，情况开始改变，越来越多的年轻人开始回到Downtown。这就是像一个潮流，年轻人愿意住在更小的房子里，没有什么庭院需要维护，离工作地点近，住所的周边就有小咖啡店和可以遛狗的小公园。目前洛杉矶Downtown还不是那么混合、那么适宜步行的地方，但是它正朝那个方向努力。

1999年的时候洛杉矶市出台了一个改造老旧房屋的条例，很多老旧的厂房、办公建筑改造成为了豪华的公寓楼。这个条例可以说在一定程度上改变了Downtown萧条的情况。10年过去后，这个改造条例为DT增加了约1.5万户的住宅，带来了Downtown人口的增长。1999年开幕的Staples中心，为Downtown增加了娱乐性，每年为Downtown带了250场活动和400万的访客。新的区划将综合已有的规划，为Downtown的规划发展实施添砖加瓦。

将市中心变成一个完整社区。郊区化带来了市中心的严重衰落，即使到了今天，洛杉矶中心区还是给许多人留下了充斥着流浪汉的危险印象。随着Downtown人口数量的提高，逐步增加教育、娱乐、生活设施的供给。2013年时Downtown只有Ralphs一家超市，2015年增加了Whole Foods。缺失基础教育也是中心地区的另一个问题，这就导致年轻人在有了孩子后不得不离开这个区域。政府将进一步鼓励这些基础服务设施的供给，和开发商联系，让大部分基础服务设施可以位于开发建筑的底层空间中，开发也应从中得到奖励。

对建筑改造的规定进行修订。Downtown区域在1999年出台了The Adaptive Reuse Ordinance，简称（ARO）。对市中心旧建筑的改造和利用做出很大贡献，将很多空置的建筑改造成为住宅和酒店。在2003年这一条例在周边多个区域进行推广，进一步对防火、停车等规范都进行了调整，以适应旧建筑改造的独特性。城市尤其是市中心将继续将该条例进行拓展，使旧建筑的改造可以应用在办公和其他非居住功能上。比如改造建筑的时间问题，目前改造条例对旧建筑的认证使1974年7月1号之前的建筑。在评估中，要求新区划在编制时应对这个标准进行细化和调整，进一步明确哪些建筑价值低于其经济价值，认定更清晰的旧建筑翻建标准。

图 市中心一些办公建筑改造成为了公寓

进一步考虑容积率的转移。通过容积率的转移，落实公共利益。在downtown地区，容积率一般是3-6之间。而且很多保护地区的建筑并没有用足他们的容积率，比如中心图书馆等。这些地产可以将他们没有使用的容积率进行出售。相应的，那些想增加容积率的开发商可以购买容积率或者转移容积率，达到最高限13。

容积率的转移有助于保护市中心一些公益建筑和保护建筑，为其提供发展基金。但是现行区划在容积率的转移中并不是非常明确。这就需要新的区划明确哪些地区是保护地区，出让容积率；哪些地方是目标开发地区，也就是容积率的接受地区。

确定Downtown地区的住宅奖励政策。市中心在2007年就确定了住宅奖励条例来鼓励Downtown地区经济适用房的供给。条例取消了密度的规定，削减停车和院子绿地的要求，允许增加35%的容积率来提供经济适用房。虽然有条例的支持，但是并没有在Downtown地区很好被使用。这也和中心获得奖励的方式很多（主要的就是容积率转移），所以大部分的开发商不会选择这种方式来获得开发奖励。因此，在新的区划中，需要解决这一问题，比如在转移容积率的政策中加入对提供经济适用房的要求。

07 一个健康的城市

通过一个更绿色更韧性的城市发展

来提高社区的健康水平

新的区划将进一步支持落实健康洛杉矶的城市战略。健康问题首次进入规划，新的区划需要加入这些重要的健康原则，包括认识社区设计和健康之间的关系，提升交通，更广泛的经济发展以及提供健康的住房。区划准则将通过设计标准创造健康的场所，引领健康的生活方式。

图 洛杉矶地区的步行化能力

进一步落实实施洛杉矶河流总体规划。确保在未来的发展中河岸的水敏设计以及保障公共出入口。2007年洛杉矶政府通过了重塑洛杉矶河的总体规划，建立了未来河流复兴的蓝图。未来洛杉矶河将通过绿色街道、人行道、小路、富有特色的河道入口，标识，艺术作品等建立于周边社区的联系。规划也进一步通过水岸设计以及周边用地功能来加强社区的发展，新区划一定要帮助城市来实现总体规划，RIO（River Improvement Overlay District）是规划实施的第一步，也是下一步新区划需要纳入的重要规划。

图 洛杉矶河的改造

将洛杉矶环境质量法案纳入区划。将法案转变成设计标准，促进环境评估的审核，并结合规划的实施，使环境评估的内容更加透明和精简。在城市环境方面，将进一步实施低冲击的设计手段，首先的策略就是用绿色隔离代替物理围栏，在这些绿色的隔离区域进行暴雨水的管理等环境策略。

08 准则的转递

一个好的区划准则需要一个开放和透明的程序来实施。最后的这个章节用来评估新的区划应该如何提高其实施效果。

透明公平。评估报告提出了诸如新的区划应该更加透明和公平，新区划应具有灵活性来适应现有以及未来规划的实施，对复杂的功能分类进行合并，利用网络进行具体的分类，简化繁琐的文件。

清晰准确。对区划准则的表达方式也进行了要求，要求用更清晰明确的方式来表达，增加图表和图示来解释说明。

便捷服务。利用网络发展，移动端的开发，将区划准则的标准结合地图进行展示，方便用户的查阅。新的基于网络的区划准则将更有利于维护和更新。现在我们已经可以在洛杉矶规划局的网站上查阅到Downtown地区的新版区划。

任务传递。最后区划的评估工作还将提到的工作内容具体落实在不同的部门和计划中，使后续区划修编的工作进一步的具体明晰化。

图 从目标细化自目标负责的团队以及时间线

09 总结及思考

从这份评估报告可以看出，洛杉矶市在修编其区划准则中着重考虑的方面。总结起来，整个体系都从人的方面入手，人所主要的住房、工作、出行安全，本着公平公正的角度为人着想，提供更多的房子、更多的就业、更好的交通方式，调整停车方式促进更宜人的步行环境，加强中心城基础服务设施的供给，考虑城市安全、韧性以及人的生理心理健康。甚至也包括人如何更好的使用区划这个工具。

我们看到整个报告，洛杉矶规划当局没有过多的形态、设计，甚至连历史、文化、文脉这些东西也都没有太多提及。整个修编的核心重点放在了居民上，如何打造一个对住在这里的人有魅力的城市，是政府所关心的内容。对于中心地区，美国城市中心地区不同于中国的市中心，洛杉矶市中心缺少必要的生活设施，比如超市、学校、医院等。所以洛杉矶的策略更偏重于如何吸引人、留住人，提供公共服务设施以及多样化的住房是当局最关心的。

这和如今北京中心城的减量是非常不同的。但是不管是增加人口还是减少人口，塑造中心的魅力都是一个不变的话题。对于市郊地区，当局也是在致力于TOD的发展，以及创新地区的促进。但在发展中，非常注意公平性的保护。比如TOD的发展会不会减少当地原有的廉价住房。整体感觉，新版区划需要更加公平对对待不同人的机会，完善规划对多样化需求的满足。

目前洛杉矶当局已完成了Downtown地区的区划修编，并利用web工具，将区划准则融入地图，便于开发商及市民等相关利益者通过网络获取用地相关要求。在整个洛杉矶地区，Downtown地区已经完成了新版控规的编制。第三篇，我们从Downtown区划的调整来具体看看，新的区划都在做什么改变。

注：本市所指洛杉矶为洛杉矶郡下的洛杉矶市，洛杉矶市包括35个社区。

参考：https://recode.la/about

作者 | 何凌华

中国城市规划设计研究院城市设计研究分院

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原标题：《洛杉矶市控规想要搞点啥→_→ 评估报告》