临港新片区“特殊综合保税区”制度创新面临突破

上海自贸试验区临港新片区的“特殊综合保税区”实质上是中国特色的自由港。自贸区新片区要建成“全球一流、符合中国实际”的“最高标准”、“最高水平”的自由贸易区，必须按照自由港的基本属性和结合中国自贸区的实际采取行动。2017年10月，时任国务院副总理汪洋同志在《人民日报》撰文指出，“自由港是设在一国（地区）境内关外，货物资金人员进出自由，绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。”这是目前为止最为权威的“特殊经济功能区”定义，表明了“特殊综合保税区”作为“特殊经济功能区”的核心部分所固有的“境内关外”、“四大自由”、“最高开放水平”的经济属性。

一、世界自由港发展现状

自由贸易是自由港的基本功能，境内关外是传统自由港的基本制度框架，围栏隔离是基本的安全保障措施。自由港最早诞生于欧洲。1228年，法兰西王国在南部的马赛港港区内划出一片特定区域，开辟为自由贸易区，规定外国货物可以不被征收任何税，自由出入这一区域。17世纪以后，自由港在西欧国家盛行开来，德国的汉堡和布莱梅、法国的敦克尔克、丹麦的哥本哈根、荷兰鹿特丹和阿姆斯特丹等，纷纷变身为自由港。在欧洲的殖民地区，则出现了直布罗陀、丹吉尔、巴拿马科隆、吉布提、新加坡、中国香港、中国澳门等。欧盟协议生效后，欧洲自由港事实上失去了自由贸易功能，于是其中一部分随着相关法规到期而宣布撤销，例如英国的伦敦港等7个自由港，德国的汉堡港等。目前，欧洲有83个自由港。

世界银行（2008）定义自由港是广义的特殊经济区（SEZs），适合所有类型的经济活动，并提供更广泛的激励和福利。特殊经济区在20世纪流行并广泛存在，其功能与传统自由港不完全相同，制度框架与后者也不同。特殊经济区首先出现在美国。1934年，纽约州议员Emmanuel Celler创造性提出设立对外贸易区，并确立其基本属性是“围网的中立地区”和具有“准公共品”属性，这样的基本属性被遵循至今。美国业界和政府对对外贸易区战略实施效果的评价极高。例如，长期的实践证明，这一制度安排为私营企业“提升国际贸易、吸引外国投资、创造高薪工作岗位、可持续发展的就业岗位”提供了机会，有效提升了美国制造业竞争力、增加就业和促进出口，是美国“最有效的政策性工具之一”（Bolle & Williams，2012）。美国商务部在官网如此评价道：“对外贸易区通过削减经营成本，有助于公平竞争和提高美国企业竞争力；通过对进口品的延迟纳税、税费优惠等措施有利于与外国企业竞争的美国企业活动和增加值。”美国也是世界上设立自由港最多的国家，共设立了约300个主区和大约600个分区。美国对外贸易区因功能不同于传统自由港，其制度框架相对完整，成为之后许多国家设立特殊经济区的参考范式。

第二次世界大战结束以后，更多国家主动借鉴欧洲自由港模式设立特殊经济区，各国设立的动机与美国设立对外贸易区相似，即作为服务国家经济发展的政策工具或者战略之一。与美国对外贸易区相似，这些特殊经济区的功能定位不同于传统自由港，不局限于自由贸易，它们的名称如自由区、自由贸易区、保税区、出口加工区、都市区、工厂区等往往体现了其主要特色。到2006年，全球共有3500多个处在运行中自由贸易港，分散于135个国家，大约创造了6600万个直接就业岗位和5000亿美元全球直接贸易增加值。目前，国际竞争力最强的自由港主要有新加坡的自由区、爱尔兰的香农自由区、阿联酋迪拜自由港、美国对外贸易区等。它们的基础制度架构基本一致。

2020年2月9日，脱欧后的英国政府宣布着手谋划建设10个世界一流的创新型自由港，旨在通过重振自由港促进创新来对“脱欧”带来的贸易冲击并打造全球贸易中心和投资中心，促进英国各地的贸易、就业和投资。英国创新型自由港战略是对全球范围内传统型自由港的一次革命。

二、国际先进自由港的制度框架

国际海关组织（WCO）根据世界各种形式的特殊经济区的特征，定义“自由区”，需满足三个基本条件：

一是“境内关外”，免除海关常规监管；

二是最少文件要求，除了必要的卫生和国土安全及移民机构，不设其他政府部门；

三是被国家立法授权免予适用部分国内法律，或被授权单独立法，或经营者获得专门立法。

1.立法。国际先进自由港至少拥有一部国家层面的专门法律。例如，美国对外贸易区法律体系由《对外贸易区法案》、《对外贸易区条例》、《海关与边防局条例》和对外贸易区“特别立法”构成。1969 年，新加坡也通过《自由贸易区法案》，并根据该法案正式设立该国第一个自由区：裕廊自由区。迪拜自由区依照阿拉伯联合酋长国联邦法律和迪拜酋长国法律设立，同时拥有一定自主立法权和司法权。

2.海关监管和关税政策。总体上，自由港拥有“境内关外”地位，采用简化的海关流程，海关货物在港区内享受暂免贸易税或者延迟纳税。各国自由港各自做出了创造性的制度安排。迪拜完全豁免自由区货物关税。新加坡整体实施自由港制度即零关税，其自由区允许按照HS4位码报关。美国对外贸易区内可以不设置海关，海关积极协助对外贸易区管理者的活动，实施关税倒置。

3.积极的税收政策。积极的税收政策包括低税负和纳税便利。国际先进自由港向企业提供多种所得税、资本税、印花税等多方面税收优惠政策，税负水平在本国范围内保持最低，简化税制，提高税收政策在全球范围内的竞争力。在迪拜开设企业，可以享受数十年的零税负。新加坡国家税种少，主要是GST（相当于消费税，目前税率为7%），自由区内货物不进入国内消费市场就不必缴纳GST。

4.港区治理。设立审批中央政府归中央政府，除了海关监管和关税政策（由于境内关外，这两项权利对区内商业活动干预大大降低）之外的其他权力被移交给地方。专门管理机构负责港区规划和开发，提供法律框架和政策措施，协助推广和招商引资等，该机构在新加坡是国家海事和港口管理局或者民航局，在美国是港务局，在迪拜是自由区管理局。港区经营者可以是国有企业也可以是私人企业。迪拜自由区公共区域开发、基础设施建设等由政府投资完成，经营者能够像经营一家企业那样经营自由港。

5.区内商业活动。国际先进自由港的鲜明特征是包括贸易、投资等经济活动相对较高的自由度，拥有国际一流的营商环境，迪拜、新加坡和中国香港等往往被誉为最易开公司的地方。政府创造一些特殊简易程序授权区内商务活动，例如仅仅检查经营者合规和清偿能力的记录，尽最大可能避免政府干预正常商务活动，例如引入“轻触”机制，或者创造“监管沙盒”。自由区（港）“境内关外”地位，确保区内企业可以最大限度地进行自由贸易。自由港吸引产业资本和外国企业取决于战略定位或者政策目标，对外资企业不设股比要求，也没有外汇汇兑、利润汇回等资本项目的限制。

6.其他政策和风险考量。除了吸引全球贸易和全球投资，国际先进自由港的政策目标往往还有就业、创新、制造业发展和增长等。为了促进就业，美国对外贸易区禁止国际雇员，新加坡、迪拜等却鼓励国际雇员。英国正在谋划中的10个创新型自由港，规划中的许多政策措施都是出于激励创新的政策目标。国际先进自由港风险考量，主要针对国土安全和洗钱、逃税、避税等非法商业活动，因此大多数被围网隔离。在一流营商环境和阻止风险之间进行平衡，其结果是减少事前监管和严厉事后处罚。

三、临港新片区“特殊经济功能区”制度创新重点突破领域

经过7年多的发展，上海自贸试验区进行诸多制度创新试验，许多成功经验如商事制度改革、贸易单一窗口、先入区后报关、“分送集报、自行运输”、FT账户等在全国被复制被推广。上海自贸试验区基础制度架构基本形成，并成为全国各地自贸试验区和临港新片区基础制度架构的模板，包括商事制度、金融制度、贸易制度、海关监管和关税政策等，所覆盖范围与国际先进自由港的基础制度构架基本一致。

与自贸试验区原有片区相比，临港新片区拥有更高标准、更加开放和更具特色的政策目标。按照中央领导对临港新片区提出的“五个重要”的要求和对上海强化“四大功能”的新要求，并服务于全面提升上海“五个中心”的核心功能，对标国际先进水平，新片区制度架构面临以下突破。

1.“境内关外”地位。目前，国家或者地方层面立法没有明确赋予任何自贸试验区或者片区“境内关外”法律地位。只有明确了“境内关外”地位，临港新片区才能够进一步缓解复杂海关监管和税负较高的约束，最大限度提升贸易投资便利化水平，释放贸易自由、投资自由、资金自由、运输自由、人员流动自由等方面潜力。

2.允许更多形式和更大范围的自由贸易。贸易有多种形式，离岸贸易和转口贸易是其中的两种。新片区自由贸易不应局限于一般贸易、加工贸易这样的直接贸易形式，也应允许自由离岸贸易和转口贸易，以更好地实现贸易自由和运输自由，并促进投资自由、资金自由和人员流动自由。

3.进一步提升贸易便利化水平，部分商品和企业可以免予海关监管。简化海关监管可以考虑以下几种途径。第一种在区内不设置海关机构，只保留简易的报关通关程序；第二种是淡化海关与新片区之间的监管和被监管关系，转为强调服务和合作关系；第三种是减少监管的量，可以将“监管货物”改为“监管企业仓库（可以是虚拟仓库）”，并且设置一定的比例进行抽查；第四种是在监管中引入新技术和促进数据共享。

4.塑造有国际竞争力的税收政策。临港新片区实施具有国际竞争力的税收制度和政策是我国自贸区的重大突破，“区内符合条件的从事集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等关键领域核心环节生产研发的企业，自设立之日起5年内减按15%的税率征收企业所得税”。如果放在国际范围内比较的话，新片区还有大幅度提高的减税和提升纳税便利化的空间。

5.拓展FT账户功能，进一步提升投资自由化水平，更大程度实现经常项下的资本自由流动。FT账户是上海自贸区金融改革的核心，一线基本放开，可以办理经常项下和直接投资项下的跨境资金结算；二线连通境内账户，有限渗透。但是在实际操作中，一线和二线的外汇管理往往更严格。未来，需要进一步拓展FT账户投资功能，简化资金划转，个人账户也可以适时开通。

6.探索开放资本账户。新片区定位包括在岸业务与离岸业务的双向连通，因而需要探索开放资本账户，例如启动境内个人QDII2渠道、加大资本账户双向投资范围和渠道、允许企业境外母（子）公司境内发行人民币债券、支持民营资本进入金融业等，推动实现上海全球资源配置功能和开放枢纽门户功能。同时搭建金融要素国际交易平台，吸引国际资本集聚，推动形成国际化金融市场。

（作者文娟为上海对外经贸大学国际经贸学院副教授、自贸港战略研究院副院长，经济学博士）