禁食野生动物，矫枉过正后必须考虑的事

2月24日，十三届全国人大常委会表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》），在社会舆论与市场层面都引发了巨大反响。

2016年11月26日，黑河小兴安岭一带山林，鄂伦春猎人猎杀的两只野猪。2-3岁的野猪约有200斤，按当时物价约值2000元。猎物通常按各人贡献分配。猎户除自己食用外，还会卖给市场、饭店、游客与商贩。本文图片均为 澎湃新闻记者 周平浪 图

有所保留的“一刀切”

此次《决定》，有人形容为“一刀切”。不过，很多坚决支持者，不讳言“一刀切”，甚至认为“一刀切”正是《决定》最大亮点。

字面上看，《决定》的“一刀切”在“全面禁止”四字。“全面禁止”，一是明确全面禁止食用野生动物的行为，全面打击以食用为目的的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物的行为，二是对禁止食用野生动物的范围规定更为全面。

不过，在现实层面，“一刀切”并不能真正一切到底。支持者不必以为能毕其功于一役，而持保留态度者也不必担心步子太大扯动太过。“全面禁止食用野生动物”之表述，最主要的价值，仍在表明社会或立法机构的决心与意志，为进一步立法修法提供方向指引。

《决定》实质内容在第二条和第三条。

“二、全面禁止食用国家保护的‘有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物’以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。

全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。

对违反前两款规定的行为，参照适用现行法律有关规定处罚。

三、列入畜禽遗传资源目录的动物，属于家畜家禽，适用《中华人民共和国畜牧法》的规定。

国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录。”

先看第二条。2018年修订的《中华人民共和国野生动物保护法》对“野生动物”做了定义：“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。”

《决定》加上了“及其他陆生野生动物”，而且“包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物”，看起来确实全面。

再看第三条。如果说已有多年养殖实践的物种尚有保留可能，那就在这里：列入畜禽遗传资源目录。这一“例外通道”是充分考虑各方面现实的结果。

问题是，“野生动物”的定义，再次变得不那么清晰。某种动物存在野外种群，又有多年养殖实践，如梅花鹿或竹鼠，是否应列入畜禽遗传资源目录，从而获得“豁免”，需要非常具体地甄别。没有这种甄别，《决定》的“全面禁止”，就不可能实现；有了这种甄别，存在列入“白名单”的“例外”，“全面禁止”便不复为很多人理解的那种“一刀切”。

此前未能解决的问题，后面还会再次遇见。比如林蛙，长期存在人工养殖与野外捕捉难以确认的状况。

另外，《决定》禁止“非法野生动物交易”，是否还有“合法野生动物交易”？当然有。哪些野生动物交易是合法的？《决定》提到，有“科研、药用、展示等特殊情况，需要对野生动物进行非食用性利用的，应当按照国家有关规定实行严格审批和检疫检验”。

“科研”和“展示”，相对容易理解。“药用”这个口子，按之前《野生动物保护法》执行中常遇见的情况，主要在中药材应用，有些还用得不少，比如穿山甲鳞片。学者指出，目前有几十种中成药需用到穿山甲鳞片，每年10万只穿山甲才能满足中成药所需。再如林蛙。2015年版中国药典收录“蛤蟆油”条：“本品为蛙科动物中国林蛙Rana temporaria chensinensis David雌蛙的输卵管，经采制干燥而得。”“蛤蟆油”就是很多人说的“雪蛤”。

药用当然不应等同于食用。但在中国，很多野生动物药材是药食同源，甚至食用（药用）方式都差不多。

食用野味的“陋习”，不是源自某个群体道德上的缺陷，而在很大程度上来自所谓“以形补形”理论。如果“以形补形”或无法确证的类似医药理论仍有官方背书，野生动植物仍大量合法进入中药材，享有一定执法管理的豁免权，那么《决定》的“全面”，也只能视为点到即止。

矫枉必须过正

从此前野生动物保护执法实践看，对一些物种，要做出绝对准确的判定，包括何为食用、何为药用，何为野生、何为家养，难度非常大。在个别物种和产品上，几乎不可能做到。

这一点很重要。很多人对《决定》的评价是“划时代意义”。字面上，“全面禁止”四字，对未来努力方向进行明确引导，这一点无论给多高评价都不为过。但从现实管理的角度，跨越幅度可能没那么大。

我想说的是，目前的《野生动物保护法》及相关法规，如果能执行到位，实现立法初衷，其效果未必差，不至于引发与疫情关联的汹汹民意，不见得会有《决定》的出台。

现行《野生动物保护法》第二十七条规定：“禁止出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品。……出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明。出售本条……第四款（作者注：即出售、利用非国家重点保护野生动物）规定的野生动物的，还应当依法附有检疫证明。”第三十条：“禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。”

《野生动物保护法》对“非国家重点保护野生动物”管理已有规范。除了“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物”，对“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”这个《野生动物保护法》的主要管理对象，国家林业局2000年公布过一个名单，基本已覆盖常见野生动物，甚至包括多种刺猬、野兔、松鼠等。是否加上“全面禁止”，在现实管理中区别很小。

既然名单覆盖足够大，如果能严格按照《野生动物保护法》，对每次交易都要求“检疫证明”和“合法来源证明”，理论上，各地野生动物交易乱象不至像媒体披露的那样，近乎失控。

如果《决定》有“一刀切”意味，那么可以说，这是一种不得已而为之、矫枉必须过正的做法。

对管理者来说，要么执法到位，要么法条收紧。如果执法能力无法达到预期目标，导致立法不得不收紧，以降低执法成本，提高执法效率，自然会产生“一刀切”效果。

类似情况在其他领域也存在。比如，尽管在开放室外空间戴口罩对防范疫情的作用很小，但如果管理者无法或不自信能精准到位地进行判别和约束，就可能倾向于要求所有人在任何公共场合都戴口罩，包括开阔的室外。这其实没有必要，但内在逻辑可以理解。

2016年11月24日，小兴安岭猎人营地，鄂伦春族猎人葛春勇翻身上马，准备与同伴带上猎狗出发打猎。鄂伦春是世代打猎的民族，按照政策规定，他是仅剩的保有冬季使用猎枪捕猎权利的十二人之一。

执法现实的局限

野生动物交易市场中，普遍存在的BUG是很难区分野外捕获的个体和养殖个体。进一步说，是动物产品可追溯机制始终未落实。很多动物养殖户，一边摆出养殖门面，一边非法捕猎野生个体。据媒体报道，北京草原之盟环境保护促进中心“荒野保护”团队日前发文指出，目前国内存在一条非法野生动物利用利益链条，从野外捕捉（盗猎）开始，捕捉者将动物卖给中间收购商，中间商又卖给更高级别的收购商。

当然，一定有守法养殖户。但由于监管无法精准，他们即便没有在“市场”中被竞争对手拖垮，也面临监管必然朝简单、严苛然而更有效的方向发展，被整个行业的“潜规则”拖累。

相关部门此前采取核准许可制度，如要求办理《驯养繁殖许可证》。但正像许多地方已发生的那样，核准许可经常面临失灵。有报道称：“几乎所有持有这个许可证的商户都会超范围经营，他们都会以此为掩护，做非法野生动物贸易的生意。”

这很难归咎为某个职能部门如林草部门不作为。导致执法无力的因素很多，包括执法部门的设定权限、人力、执法成本、执法意愿……林草部门是专业管理部门，执法能力偏弱，对野生动物保护的执法，特别是涉及食用野味，只能依靠全链条，需要工商、食品卫生部门、公安等部门共同参与，要求有很强的不同部门间联合执法的协调动员能力。

社会对野生动物保护执法的重视程度，在2003年SARS后达到高峰，而后总体趋向弱化。非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物（制品）罪，作为常见的破坏环境资源保护犯罪，司法实践中难以做到罪刑相适应，重罪轻判较突出。这也必然影响专业职能部门的执法积极性。

有所为有所不为

《决定》出台至今，不同种类动物的养殖户呼声见于媒体与网络，包括竹鼠、林蛙等。这些声音，有不解的，有呼痛的。

站在立法者角度，当然可以认为这是既得利益获得者的阻力。但这些养殖户在《决定》发布前，养殖行为基本合法，并已有相当投入。若处理不慎，很容易造成对养殖户合法权益的侵害。其破坏力不比新冠病毒小。

目前，各地及职能部门的处理路径，大体是“黑名单”、“白名单”同时存在。两个名单之外，具体管理中，一定时间内可能存在较大模糊空间。这种安排，只要责任清楚，步骤明确，符合现实，也有助于逐步、切实、合理解决各种次生问题。

今后一段时间，是很多争取“留一条生路”的养殖户重要的时间窗口。他们需要尽可能挤入《畜禽遗传资源保护名录》。作为《决定》极重要的补充，现有《畜禽遗传资源保护名录》也亟待更新。

无法挤进名录的物种的养殖户，可能面临整个产业的灭顶之灾。对他们来说，公平合理的退出机制和补偿机制，就更加重要。特别是，在中西部地区，很多个体养殖户是扶贫项目的扶助对象，极易因此返贫，影响2020年扶贫攻坚战决胜全局。比如，日前广东肇庆确定了“属地管理、应退尽退、依法补偿”三个原则，并提出妥善处理现有存栏动物，考虑就比较周全。

“矫枉必须过正”，通常是治理能力不足、无法实现精细化所导致。不良后果是，短期内形成执法（防控）措施过度，长期又回到“一管就死、一放就乱”的老路。

在“矫枉”过程中，压力、成本与代价，应更多置于执法环节，而非此前合法经营的养殖户。要在执法部门与合法经营的从业者之间建立协同关系，在产业内部实现部分监督、管理，发挥行业协会的责任主体地位，在产品标识、产地追踪上想办法，监督成本下沉到产业内，降低执法成本，增加司法介入。

更重要的是，应避免立法为一时一事而过于追求理想化，对法规推行过于刻板，造成私权受到不当侵害。此时，各方利益表达渠道的顺畅，处理方案的透明，政策博弈空间的公开公正，就尤为重要。

在重大公共卫生突发事件后立法修法，该模式被称为“应急立法”。《野生动物保护法》的立法目的与优先关注，与“应急立法”有相当大的区别。不过，通过《决定》带来的舆论氛围和司法氛围改变，对既有的野生生物管理体系重新梳理，始终未能理顺的“产业”与“保护”权责拧巴、利益混杂的管理格局也有进一步优化可能。

（作者宋金波系前野生动物保护从业者）