透析全球“大救助”计划：侧重“兜底”，而非“刺激增长”

目前，新冠疫情仍以较快的速度在全球蔓延，有别于以往单纯的经济危机，本次疫情让全球经济遭受了来自供给和需求的巨大双冲击，由此也催生出了全球范围内特殊的扩张性财政政策——“大救助”计划，本文拟就“大救助”计划的特殊之处进行尝试性的讨论。

新冠疫情催生的财政政策“救助”性明显

迄今，已有180多个国家发现新冠肺炎确诊病例（其中40个国家确诊病例超过1000人），累计超过67万人被确诊感染，死亡人数也已超过3.2万人，此次新冠疫情俨然已演变成为一场全球范围内的人道主义灾难。目前，疫情中心已由亚洲转至欧美，美国的确诊病例已超过12万人，意大利和西班牙的死亡病例数已超过中国，美国的纽约州、意大利的伦巴第大区和西班牙马德里已超越中国武汉成为全球受疫情影响最严重的地区，而欧美的确诊病例还在以每天约33%的速度在增长，若以此速度蔓延下去，很多国家很快也将面临此三个地区的挑战。

从可参照的经验看，此次疫情的全球大流行虽远不及1918年至1919年期间的西班牙流感大流行（当时全球人口有17亿人，其中5亿人感染，约1700万至5000万人死亡），但今天全球的关联度已经远远超过100年前的水平，加之服务业占比的大幅提升（西方发达国家服务业占比更是在70%以上），因而在本次疫情与疫情防控的叠加影响下，全球经济遭受了来自供给和需求的巨大双冲击。其中，供给层面的冲击主要是各国不同程度采取“封城”“封区”和“隔离”等防疫措施，直接导致相关行业停产，并由此产生外溢性影响，致使全球供应链中断；需求层面的冲击则是由于企业停产导致居民收入下降，甚至企业出现资金链断裂、倒闭引发的失业潮，甚至部分人将永久失业。

为此，各国除了通过必要的货币金融政策措施来稳定金融市场之外，更具针对性的出台了“救助”特征极为明显的扩张性财政政策。例如，以美、英、法、德、日、韩和新加坡七国为例，他们针对疫情出台的财政政策，普遍定性为“救助”“救济”“援助”“支持”等，而均未采用“刺激”的词语，显示本轮扩张性财政政策更侧重“兜底”取向，而非“刺激增长”。

换而言之，在疫情前景不明，且全球经济仍处于新旧增长点转换期，各国政府趋同地作出“与其乱动，不如不动”的政策选择，即只是通过财政政策实施“大救助”，而不搞“大刺激”，所以本次疫情催生的“大救助”财政政策是特殊时期内特殊的扩张性财政政策。

“大救助”规模空前

如上文所述，当前全球的关联度和服务业占比都很高，受疫情冲击而中断的供应与因防疫而受限的需求，对于全球经济冲击和损害程度是空前的，就目前能够看到的损失程度，全球经济损失至少已经超过了10%。按照美银美林的估算，各国已经出台的救助计划总规模达7万亿美元，占全球GDP的8%（2019年全球GDP为86.6万亿美元），而G20国家也已承诺将总计支出逾5万亿美元，用于缓解疫情对全球经济的影响，并帮助加快复苏速度。因此，针对本次疫情，全球实施的财政“大救助”的规模一定是空前的，救助的实际规模最终会有多大，取决于疫情对经济冲击的实际损失程度。

另外，本次疫情中心先后由亚洲移至欧美，日本、韩国和新加坡等亚洲国家不仅较早实施了救助计划，而且随后均对救助规模进行了成倍地追加，表明各国对疫情带来的损失一直处于动态评估之中。截至目前，美国出台的超过2.2万亿美元的救助规模位列全球之首，而德国的救助计划占GDP的比重更是高达22%，按照先遭受疫情冲击的亚洲国家经验，未来还不能排除各国会继续追加救助规模，即本次全球的“大救助”计划是一个弹性财政支出计划。

虽然各国针对疫情采取的紧急救助规模是空前的，必将导致像德国、韩国这样的财政盈余国家骤然逆转为赤字状态，更会导致像美国、日本这样高赤字国家的财政状况进一步恶化，同时还将对各国的财政状况产生长期的，且难以估量的影响。但由于事态的急迫性，各国政府均在本国财政预算法律框架内按照紧急程序进行了补充预算，并均在较短时间内被立法机构审议通过。

“大救助”计划指向明确

正是由于此次各国实施的扩张性财政政策具有特殊的救助性质，因此有别于以往历次经济危机下的财政刺激政策，各国在此次救助计划的具体财政资金支出安排中，均没有直接增加政府投资项目，而是遵照“兜底”原则，对企业和居民的损失，进行针对性的财政资金救助。

例如，比较分析美国、英国、德国、法国、日本、韩国和新加坡7国的救助计划内容，能够清晰观察到各国财政救助重点都是给实体企业和居民直接提供资金。

首先，对实体企业的救助是“大救助”计划最主要的内容，而且不同企业获得的救助侧重也不同。例如，对于中小企业的救助侧重点是通过增加雇工薪酬补贴、提供融资和融资担保、退税以及直接注资等方式，让中小企业不会因停产而流失雇员，尽可能地缓解失业问题；对于大企业的救助侧重点是通过稳定基金、给银行融资提供担保等方式，让大企业不会出现信用违约，进而给供应链的维系提供保障。

其次，对于居民和家庭的救助侧重点是保障居民维持正常的基本生活支出。救助方式包括直接派发现金、提供补贴、退税、扩大失业保险等，核心的内容就是让居民能够拿到救助资金。

第三，各国在本次救助中，均对公共卫生、医疗和疫情严重地区的地方政府，进行了专项救助支持资金安排，主要用于增加防护产品和医疗设备的供应。

第四，不少国家还专门针对自雇人员进行专项救助。即针对自谋生计的个体户不能享受企业救助的问题，进行了重点考虑，此项安排的主因是旅游、餐饮、住宿等行业在本次疫情中受的冲击是最大的，而这些行业的从业者不少都是自雇人员。

第五，除了前四点的共性之外，个别国家还出台了一些更具针对性的救助措施。例如，新加坡不仅增加企业的雇员薪酬补贴，同时还援助企业开展员工的技能培训，保证企业在停产阶段，既能给员工发得出来薪酬，又能让员工减缓无事可做的焦虑感。再例如，法国政府不仅通过稳定基金给大型企业提供融资支持，更是很明确地表示如有比要会对企业进行国有化，即通过提供国家股东背书来帮助企业渡过难关，另外法国的救助并不局限于本土范围，其还专门针对初创企业提供全球性的救助。

第六，本次救助还有几个特别之处。例如，各国均未采取免税的措施来救助企业，因为本次疫情直接导致企业停产，相应企业陷入既无产值，又无利润的困境，即出现了税基缺失，对此免税政策实际意义并不大。因此在本次救助税收措施中，各国普遍采取了退税和延期纳税措施，目的就是直接让企业获得资金。再例如，各国更愿意给居民直接派发现金，而不采取消费券的形式，原因是居民在使用消费券时必须搭配额外的现金支出，且消费券往往为指定消费范围，因而远不及直接派发现金更能保障居民的消费能力。另外，与新加坡优先保障本国居民不同，美国给居民派发现金，只依据居民的纳税记录。

第七，本次救助同样涉及到公平与效率的权衡。由于本次疫情带来的损失是全民性的，也就意味着救助也具有全民性特征，即全体纳税人既是救人者，也是被救者，由此自然就带了救助的公平与效率问题。例如，美国议会在审议设立稳定基金救助大企业时，就产生激烈争执，矛盾焦点包括用全体纳税人的钱去救个别大企业是否公平，以及如何保证设立被救企业名单中，没有 “寻租”现象等，最终稳定基金被议会有条件地通过，条件包括企业不得用救助资金回购公司股票、公司高管限薪，引入特殊监督机制，特朗普和彭斯家族企业被明令禁止列入救助名单等。

综上，有别于以往扩张性的财政政策，本次全球财政“大救助”的特殊之处在于其鲜明的“兜底”特征，即帮助患者康复，帮助居民活下去，帮助小企业留住员工，帮助大企业不出现违约。

（作者单位：中国建设银行金融市场部）