优化司法确认程序的制度定位、推进原则和工作机制

来源：《人民法院报》·理论周刊

作者：马 骁 （最高人民法院）

转自：法影斑斓

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根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》(以下简称《授权决定》)，最高人民法院印发的《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》（以下简称《实施办法》）第二条至第四条进一步优化了司法确认程序：

一是强调了试点法院建立和管理特邀调解名册的责任；

二是建立了特邀调解与司法确认的衔接机制，扩大了可以申请司法确认的调解协议范围；

三是明确了中级法院和专门法院也可适用司法确认程序。

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《授权决定》：“授权最高人民法院……就优化司法确认程序……开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作。”“试点期间，试点法院暂时调整适用《中华人民共和国民事诉讼法》……第一百九十四条。……试点具体办法由最高人民法院牵头研究制定，报全国人民代表大会常务委员会备案。”

《实施办法》第二条：“人民法院应当建立特邀调解名册，按照规定的程序和条件，确定特邀调解组织和特邀调解员，并对名册进行管理。”

第三条：“经人民调解委员会、特邀调解组织或者特邀调解员调解达成民事调解协议的，双方当事人可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。”

第四条第一、二款：“司法确认案件按照以下规定依次确定管辖：（一）委派调解的，由作出委派的人民法院管辖；（二）当事人选择由人民调解委员会或者特邀调解组织调解的，由调解组织所在地基层人民法院管辖；当事人选择由特邀调解员调解的，由调解协议签订地基层人民法院管辖。”“案件符合级别管辖或者专门管辖标准的，由对应的中级人民法院或者专门人民法院管辖。”

试点启动后，部分法院对如何理解《实施办法》相关规定尚存疑惑：有的担心案件激增或虚假调解风险，有的不明特邀调解与司法确认的关系，有的则对审查方式、考核机制存在疑问。为有序推进试点工作，结合《实施办法》制定原意，现就完善司法确认制度的功能定位、基本原则和相关工作机制作一释明。

一

全面理解司法确认的制度定位

司法实践中，各地法院对司法确认案件应当采取形式审查还是实质审查存在疑问。有意见认为，如果是实质审查，司法确认的制度价值如何体现？若只是形式审查，为何有的案件又要组成合议庭审理？

回应上述疑问，必须明确司法确认的制度定位。

司法确认是人民法院基于当事人申请，审查调解协议的自愿性、合法性后，赋予其强制执行力的非讼程序。

它是《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）2012年修订时增加的特别程序之一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉司法解释》）第二百九十七条、三百八十条也将司法确认程序与其他特别程序和督促程序、公示催告程序、破产程序等归入非讼程序范畴。

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《民事诉讼法》第一百九十四条：“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”

第一百九十五条：“人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”

《民诉司法解释》第二百九十七条第（一）项：“对下列情形提起第三人撤销之诉的，人民法院不予受理：（一）适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序等非讼程序处理的案件；”

第三百八十条：“适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序等非讼程序审理的案件，当事人不得申请再审。”

因此，根据《民事诉讼法》第一百九十五条，司法确认案件作为非讼案件，其办理方式应有别于诉讼案件。《民诉司法解释》第三百五十六条至三百五十八条和三百六十条明确了司法确认案件的审查内容和审查方式。

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《民诉司法解释》第三百五十六条第一、二款：“当事人申请司法确认调解协议，应当向人民法院提交调解协议、调解组织主持调解的证明，以及与调解协议相关的财产权利证明等材料，并提供双方当事人的身份、住所、联系方式等基本信息。”“当事人未提交上述材料的，人民法院应当要求当事人限期补交。”

第三百五十七条第一、二款：“当事人申请司法确认调解协议，有下列情形之一的，人民法院裁定不予受理：（一）不属于人民法院受理范围的；（二）不属于收到申请的人民法院管辖的；（三）申请确认婚姻关系、亲子关系、收养关系等身份关系无效、有效或者解除的；（四）涉及适用其他特别程序、公示催告程序、破产程序审理的；（五）调解协议内容涉及物权、知识产权确权的。”“人民法院受理申请后，发现有上述不予受理情形的，应当裁定驳回当事人的申请。”

第三百五十八条第一、二款：“人民法院审查相关情况时，应当通知双方当事人共同到场对案件进行核实。”“人民法院经审查，认为当事人的陈述或者提供的证明材料不充分、不完备或者有疑义的，可以要求当事人限期补充陈述或者补充证明材料。必要时，人民法院可以向调解组织核实有关情况。”

第三百六十条：“经审查，调解协议有下列情形之一的，人民法院应当裁定驳回申请：（一）违反法律强制性规定的；（二）损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的；（三）违背公序良俗的；（四）违反自愿原则的；（五）内容不明确的；（六）其他不能进行司法确认的情形。”

从列举情形看，大多属于通过书面审查即可作出判断的事项；

从办案方式看，要求当事人提供相关材料、向调解组织核实有关案情等，明显区别于庭审程序；

从结案处理看，以作出不予受理、驳回申请、确认有效裁定为主。

因此，司法确认案件以书面形式审查为主，既符合司法确认非讼程序的制度定位，也有利于发挥支持调解发展、提升解纷效率、稳定法律关系的作用。

当然，确定对司法确认案件的审查方式，也应当综合考虑当前我国非诉调解发展不充分和具体案件难易程度有别等现实状况。

司法实践中，许多法院反映，非诉调解还存在诸多不规范之处，如调解过程违反法律规定和当事人自愿原则、调解协议内容不明确或不具备执行性、存在虚假调解嫌疑等。对于这些案件，需要人民法院依职权对调解协议涉及的事实，以及重点案件、重点领域纠纷加强实质审查。

此外，有些调解协议涉及标的额特别巨大、法律关系相对复杂、社会影响面较广，如部分中级法院和专门法院受理的商事调解协议、生态环境损害赔偿协议等。对于这类司法确认申请，人民法院可以按照《民事诉讼法》第一百七十八条组成合议庭审查。

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《民事诉讼法》第一百七十八条：“依照本章程序审理的案件，实行一审终审。选民资格案件或者重大、疑难的案件，由审判员组成合议庭审理；其他案件由审判员一人独任审理。”

试点法院可以结合司法实践中对虚假调解高发领域的经验把握，根据调解协议所涉纠纷基础事实证据虚构风险的大小，遵循“从简案中分离少量难案”的思路，尽快研究制定实质审查案件类型标准和审查方式的程序指引，以及形式审查的操作规程，推动审查方式规范化，最终形成“以形式审查为主，辅之以必要实质审查”的总体运作模式。

二

准确把握司法确认的推进原则

扩大司法确认适用范围体现了对非诉机制的支持和保障。但也有法院担心，试点举措可能导致司法确认案件激增，虚假调解风险加大。也有法院提出，将特邀调解和司法确认“捆绑”，强化名册管理，会否导致人民法院管理职能扩张？

我们认为，要避免出现上述问题，关键在于将司法确认制度置于完善社会治理制度的大格局中，准确把握以下三项原则：

一是协同推进原则。

试点中，司法确认案件数量短期内确实可能明显增长，甚至可能会有当事人利用规则选择管辖，导致司法资源挤兑风险。

因此，应当按照2016年印发的《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（以下简称《多元改革意见》），落实“党政主导、综治协调、多元共治”，推动解纷重心、解纷资源前移，明确调解组织、调解员引导当事人协商解决纠纷、督促其自动履行调解协议的职责，减少司法确认申请，将矛盾纠纷化解在萌芽状态；

附相关条文

《多元改革意见》第3条之一：“基本原则。”“——坚持党政主导、综治协调、多元共治，构建各方面力量共同参与纠纷解决的工作格局。”

同时，人民法院应当通过示范性判决明确法律规则，引导系列纠纷、同类纠纷调解解决和“一站式”司法确认，加大在线调解、在线司法确认力度，提高案件办理质效。

二是适度保障原则。

司法确认不是调解的必经程序，只是为当事人提供一种制度选择。调解协议能够自动履行、不必依赖法院强制执行，是调解真正成为中立、高效、公正解纷方式的重要标志，也是调解制度的核心价值。

从长远看，非诉调解赢得当事人和社会各界信赖的核心竞争力，只能是优秀的调解能力和优良的职业信誉，绝非法院的司法保障。特别是我国签署《新加坡调解公约》后，确保跨境商事调解组织的中立、专业和公信力尤显重要。

调解协议应当以当事人自动履行为主，法院强制执行为补充。司法确认只是现阶段帮助非诉调解发展的辅助性措施。因此，司法确认应当充分尊重调解的独立性和自治性，着力激发社会自治力量健康发展的内生动力。

试点法院对调解协议的审查应当以是否具有明确可执行内容为核心，重点审查调解协议的自愿性、合法性，既不干预当事人的处分权，也不妨碍调解主体的能动性。

同时，试点法院对调解的业务培训和指导，应当重在提升调解组织、调解员的调解能力和职业道德水平，既不“大包大揽”，也不“放任不管”，与其他行业主管部门、行业组织的监管工作优化协同、形成互补。

三是节点治理原则。

2016年印发的《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》（以下简称《特邀调解规定》）第三条列举了人民法院在特邀调解中的七项工作职责，第四条至第九条和第二十八条等规定了人民法院对名册的管理职责和管理手段；《实施办法》也明确了特邀调解与司法确认的衔接机制。

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《特邀调解规定》第三条：“人民法院在特邀调解工作中，承担以下职责：（一）对适宜调解的纠纷，指导当事人选择名册中的调解组织或者调解员先行调解；（二）指导特邀调解组织和特邀调解员开展工作；（三）管理特邀调解案件流程并统计相关数据；（四）提供必要场所、办公设施等相关服务；（五）组织特邀调解员进行业务培训；（六）组织开展特邀调解业绩评估工作；（七）承担其他与特邀调解有关的工作。”

第四条第一款：“人民法院应当指定诉讼服务中心等部门具体负责指导特邀调解工作，并配备熟悉调解业务的工作人员。”

第五条：“人民法院开展特邀调解工作应当建立特邀调解组织和特邀调解员名册。建立名册的法院应当为入册的特邀调解组织或者特邀调解员颁发证书，并对名册进行管理。上级法院建立的名册，下级法院可以使用。”

第六条第一、二款：“依法成立的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解及其他具有调解职能的组织，可以申请加入特邀调解组织名册。品行良好、公道正派、热心调解工作并具有一定沟通协调能力的个人可以申请加入特邀调解员名册。”“人民法院可以邀请符合条件的调解组织加入特邀调解组织名册，可以邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等符合条件的个人加入特邀调解员名册。”

第七条：“特邀调解员在入册前和任职期间，应当接受人民法院组织的业务培训。”

第八条：“人民法院应当在诉讼服务中心等场所提供特邀调解组织和特邀调解员名册，并在法院公示栏、官方网站等平台公开名册信息，方便当事人查询。”

第九条：“人民法院可以设立家事、交通事故、医疗纠纷等专业调解委员会，并根据特定专业领域的纠纷特点，设定专业调解委员会的入册条件，规范专业领域特邀调解程序。”

第二十八条第二款：“当事人发现存在上述情形的，可以向人民法院投诉。经审查属实的，人民法院应当予以纠正并作出警告、通报、除名等相应处理。”

《实施办法》第三条：“经人民调解委员会、特邀调解组织或者特邀调解员调解达成民事调解协议的，双方当事人可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。”

试点法院可以以特邀调解名册制度为抓手，扭住关键节点，在入册标准、业务指导、绩效考核、违法惩戒等重点环节加强管理力度；特别是要注重通过完善除名、通报、“黑名单”公示机制，将虚假调解的调解组织、调解员排除出委派调解和司法确认保障范围，对其形成有效制约，促使调解行业加强自律。

三

健全完善司法确认的工作机制

当前，优化司法确认程序适用应当重点完善以下六项工作机制：

一是完善司法确认管辖机制。

有试点法院提出，当事人自行约定调解达成协议申请司法确认的，是否应当以接受申请的法院对调解协议所涉纠纷本身具有诉讼管辖权为前提？上级法院能否就特定类型的司法确认案件指定某下级法院集中管辖？由调解组织所在地和调解协议签订地试点法院管辖，会否造成案件过分集中，放大虚假调解风险？

我们认为，司法确认案件的管辖，应当严格遵从法律规定和制度定位。

——从法律规定看

《民事诉讼法》第一百七十七条规定：“人民法院审理……确认调解协议案件……，适用本章规定。”根据《授权决定》和《实施办法》第四条，司法确认案件由调解组织所在地或者调解协议签订地试点法院管辖，既清晰、明确地排除了诉讼管辖的前提，也排除了指定管辖的可能。相对于《民事诉讼法》第二章的一般管辖规则，上述规定属于特别管辖规则，应当遵循“特别法优于一般法”的适用原则。

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《民事诉讼法》第一百七十七条：“人民法院审理选民资格案件、宣告失踪或者宣告死亡案件、认定公民无民事行为能力或者限制民事行为能力案件、认定财产无主案件、确认调解协议案件和实现担保物权案件，适用本章规定。本章没有规定的，适用本法和其他法律的有关规定。”

《实施办法》第四条第一、二款：“司法确认案件按照以下规定依次确定管辖：（一）委派调解的，由作出委派的人民法院管辖；（二）当事人选择由人民调解委员会或者特邀调解组织调解的，由调解组织所在地基层人民法院管辖；当事人选择由特邀调解员调解的，由调解协议签订地基层人民法院管辖。”“案件符合级别管辖或者专门管辖标准的，由对应的中级人民法院或者专门人民法院管辖。”

——从制度定位看

司法确认作为非讼程序，不是对调解协议所涉纠纷事实的认定，而是对调解协议本身自愿性、合法性、可执行性的审查，不适用诉讼案件的审理方式，自然也无必要适用诉讼案件的管辖规则。

事实上，由调解组织所在地或者调解协议签订地试点法院管辖，更有利于人民法院向当事人和调解组织、调解员核实案件情况，也有利于提升法院审查的专业化、集约化水平。至于由此可能产生的案件集中和虚假调解风险，则可以通过引导自动履行、规范审查方式、加强在线确认和强化名册制约等方式预防化解。

《实施办法》第四条第二款关于级别管辖和专门管辖的规定，是在司法确认案件适用上述特别管辖规则的大前提下，针对中级法院和专门法院所做的补充管辖规定。试点启动后，原先一些基层法院受理的超出自身管辖范围的大标的案件和专门类型案件，应当依照该款规定由中级法院和专门法院管辖。

附相关条文

《实施办法》第四条第二款：“案件符合级别管辖或者专门管辖标准的，由对应的中级人民法院或者专门人民法院管辖。”

二是完善特邀调解名册机制。

我们调研发现，有的地方法院并未建立自己的特邀调解名册。一些试点法院提出，是否各院都要遵循统一的建册模式建立本院名册？名册扩大后，如何应对管理难度加大问题？行业内专业人员入册后如何避免既当“运动员”又当“裁判员”现象？

针对上述问题，首先必须明确，名册制度是开展特邀调解和司法确认工作的基础条件和关键环节。只有落实和完善名册制度，才能规范管理调解组织、调解员，进而保证调解人员素质、提升调解工作质量，并有效防范虚假调解风险、制裁调解中的违法行为。

《特邀调解规定》第五条即对人民法院开展特邀调解工作并建立名册提出了要求，《实施办法》也将建立特邀调解名册作为试点法院的法定义务。因此，各试点法院均应当广泛吸纳行政调解、行业调解、专业调解、商事调解、律师调解等力量，尽快建立对应的特邀调解名册，并开展培训、指导、考核、监督等管理工作。在此前提下，具体的建册和管理模式可以根据实际灵活处理。

附相关条文

《特邀调解规定》第五条：“人民法院开展特邀调解工作应当建立特邀调解组织和特邀调解员名册。”

《实施办法》第二条：“人民法院应当建立特邀调解名册，按照规定的程序和条件，确定特邀调解组织和特邀调解员，并对名册进行管理。”

——关于建册模式。

可以根据各地区、各试点法院的实际情况灵活安排，但试点中级法院必须建立自己的名册。

中级法院和基层法院可以各有侧重与分工，既可以由上级法院建立统一名册，供辖区法院共享；也可以由试点中级法院制定入册及管理规则，基层法院自行聘用、对接和管理；还可以区分特邀调解组织和特邀调解员，分别采取不同的建册模式。

知识产权法院、金融法院可以使用相应试点中级法院的名册，也可以根据工作需要建立自己的专业名册，供本院和有需要的试点法院使用。

铁路运输法院建立名册存在困难的，可以使用所在地中级法院、基层法院的名册。

其他试点基层法院之间，如能妥善解决工作衔接障碍，可以探索名册共享机制。

——关于管理模式。

试点法院应当推动相关业务主管部门和行业组织落实对调解组织、调解员的监管责任，会同其对名册实行“双重管理”，切实降低管理半径、提升管理质效。具体可以由人民法院负责入册调解组织、调解员的业务指导、培训，并为绩效考核、纪律惩戒提供信息；业务主管部门和行业组织负责对调解组织、调解员的日常管理和表彰奖励、纪律处分等。

试点法院应当优化管理方式，探索调解组织、调解员升降级制、任（聘）期制，允许当事人合意选择调解组织、调解员，建立失信当事人、调解组织、调解员“黑名单”制度，实行调解津贴市级统筹，试行调解补贴阶段性发放，落实调解经费政府购买与市场化运作并行机制等，充分调动调解组织和调解员工作积极性，降低工作风险。

需要再次明确，《实施办法》确立的特邀调解和司法确认紧密衔接机制，是防范化解风险、发挥调解优势的重要保障。如调解组织、调解员满足入册标准，试点法院应当在吸纳其加入名册后，依法开展相关工作，而不能绕开名册搞“体外循环”。

三是完善诉调对接工作机制。

有试点法院提出，诉讼中经当事人申请或者法院引导，案件委托给特邀调解组织或者特邀调解员主持调解达成调解协议的，法院能否直接司法确认？有的法院提出，对于上诉案件，在二审立案前，法院能否将案件委派调解，并对达成的调解协议进行司法确认？

我们认为，之所以有上述疑问，与对“委派委托调解”和“诉讼程序”存在模糊认识有关，也影响了对司法确认和诉调对接工作的正确理解。

——关于委派调解和委托调解。

《多元改革意见》第28条已明确规定，区分二者的标准在于纠纷是否登记立案：登记立案前为委派调解，登记立案后为委托调解。委派调解属于非诉讼纠纷解决机制，委托调解属于诉讼程序的组成部分。司法确认是对非诉机制的程序性保障，因此只能适用于登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员主持调解达成的调解协议。

《多元改革意见》第28条：“健全委派、委托调解程序。对当事人起诉到人民法院的适宜调解的案件，登记立案前，人民法院可以委派特邀调解组织、特邀调解员进行调解。委派调解达成协议的，当事人可以依法申请司法确认。当事人明确拒绝调解的，人民法院应当依法登记立案。登记立案后或者在审理过程中，人民法院认为适宜调解的案件，经当事人同意，可以委托给特邀调解组织、特邀调解员或者由人民法院专职调解员进行调解。委托调解达成协议的，经法官审查后依法出具调解书。”

——关于诉讼程序。

《实施办法》所指的诉讼程序，是案件自登记立案始，至作出生效判决、裁定、调解书止，是一个完整、连续的过程。

上诉案件已经过一审法院登记立案，即便二审法院尚未立案，但一审裁判并未生效，诉讼程序仍在进行状态。而委派调解司法确认属于诉讼程序之外的纠纷解决方式，纠纷进入诉讼后，司法确认显然已失去其意义，自然不能适用于上诉案件。当事人在诉中达成调解协议的，应当以当事人撤诉或者法院出具调解书的方式结案。

因此，试点法院应当按照《实施办法》和相关司法文件，完善特邀调解名册与委派调解、司法确认的对接机制，和委派调解不成后调解与诉讼的材料衔接机制，推动将矛盾纠纷化解在诉前，切实为当事人减轻诉累。

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《实施办法》第三条：“经人民调解委员会、特邀调解组织或者特邀调解员调解达成民事调解协议的，双方当事人可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。”

《最高人民法院关于进一步完善委派调解机制的指导意见》第二条：“对于涉及民生利益的纠纷，除依法不适宜调解的，人民法院可以委派特邀调解组织或者特邀调解员开展调解。”

第八条：“材料衔接。完善调解与诉讼的材料衔接机制。委派调解中已经明确告知当事人相关权利和法律后果，并经当事人同意的调解材料，经人民法院审查，符合法律及司法解释规定的，可以作为诉讼材料使用。”

四是完善司法确认考核机制。

实践中，有的法院未将司法确认案件计入工作量，有的法院司法确认案件绩效考核分值比重过低；有的法院基于对虚假调解责任的担忧，不愿适用司法确认程序，或者倾向于严格实质审查，导致司法确认程序适用情况不佳。

我们认为，司法确认工作推动和反映着诉源治理的水平和效果，且负有防范虚假调解风险的重要责任，有的案件甚至需要组成合议庭审查，工作量和工作难度并不比诉讼案件逊色，理应计入工作量，并完善考核权重。

在委派调解和司法确认案件量较大的试点法院，应当通过完善绩效考核体系，充分调动法官适用司法确认程序的积极性。

具体而言，可以根据审查司法确认案件适用的审判组织形式，比照诉讼案件一定比例确定工作量并计算分值；对于确实因当事人恶意串通导致的司法确认裁定错误，除非存在符合违法审判责任的情形，不得追究法官司法责任。

五是完善试点成效评估机制。

有的法院提出，如何衡量优化司法确认程序试点成效，是否以案件数量、确认有效、申请执行等数据指标为准？司法确认案件和确认有效数量是不是越多越好？

我们认为，司法确认制度旨在支持和保障非诉机制发展，绝非越多越好。

一方面，司法确认工作应当严格依照《民事诉讼法》《民诉司法解释》《授权决定》以及《实施办法》规定的条件和程序进行，避免“诉中委托调解确认”“撤诉后申请确认”等形式主义做法；

另一方面，司法确认工作应当坚守补强调解效力、赋能非诉机制的制度定位，把评判试点成效的重心放在是否推动党委政府将万人起诉率纳入平安建设综治考评、诉讼案件是否减少以及通过非诉调解解决的纠纷比重和调解协议自动履行率是否提升等方面。

具体到试点工作，应当在尊重当事人自愿前提下，通过调解组织、调解员的充分释明和积极引导，努力提升诉前委派调解化解纠纷数量和调解协议自动履行率，尽量维持司法确认案件申请数量平稳，切实降低申请强制执行调解协议数量和调解解协议申请强制执行率。

六是完善在线司法确认机制。

试点法院应当完善系统设置，推动法院调解平台与其他调解平台数据交换、互联互通；

依托人民法院调解平台、中国移动微法院及其他信息化平台，推进在线调解与在线司法确认顺畅衔接，探索在线司法确认规则；

实现对入册调解组织、调解员的在线培训指导和大数据考核监督，推动司法确认数据分析对诉前调解的反馈指导，提升特邀调解名册管理效能。