我国如何立法保护疫情冲击下的中小微企业

新冠肺炎疫情冲击下，很多企业陷入危机，中小微企业尤为严重。根据清华大学经济管理学院和北京大学汇丰商学院最近对995家覆盖餐饮、零售等多个行业的中小微企业的联合调研，34%的企业账上的现金只够维持生存1个月，33.1%的企业可以维持2个月，17.91%的企业可以维持3个月。

这些天来，有关中小微企业陷入危机的个案消息也不时出现在各种媒体上，很多中小微企业主在网上发帖诉说疫情给中小微企业带来的伤害。比如，KTV连锁企业“魅KTV”的老板在微信上发了一篇文章，用通俗的方式给网友算了一笔账，自己企业的现金流只能支持2.176个月。

3月1日，顾客在上海一家糕点店内选购蛋糕。 新华社记者 刘颖 摄

中小微企业的危机救助是全球关注的话题

根据世界银行的统计，中小微企业不仅贡献就业，吸纳了全球三分之一的劳动力，而且贡献价值，全球私营部门创造的价值中52%由中小微企业创造。

根据我国最新的中小微企业认定标准，企业资产总额5000万元以下，从业人数3000人以下，应纳税所得额3000万元以下的企业为中小微企业。按照这个认定标准，截至2019年1月，我国有中小微企业1798万户，占全部纳税企业的比重超过95%。其中，民营企业占98%。中小微企业从吸纳就业﹑贡献税收﹑创造财富等方面都对我国经济发展具有重要贡献。

即便没有外部危机的压力，中小微企业的生存环境也比较脆弱。面对COVID-19这种外部冲击，中小微企业在融资以及产业链上的脆弱性进一步被放大，更容易陷入经营危机。

中小微企业对经济体的重要性及其脆弱性，尤其是面临外部冲击时容易陷入危机的特性，近年来引起国际社会的关注。

2018年，“世界银行无力偿债与债权人/债务人法律工作组（WORLD BANK GROUP INSOLVENCY AND CREDITOR/DEBTOR REGIMES TASK FORCE）”，专门成立了一个应对中小微企业危机救助的工作组“中小微企业无力偿债危机解决工作组（WORKING GROUP ON THE TREATMENT OF MSME INSOLVENCY）”。工作组经过大量调研，完成了一份工作报告：《保护企业家，保护企业：中小微企业无力偿债危机解决建议（Saving Entrepreneurs, Saving Enterprises: Proposals on the Treatment of MSME Insolvency）》。报告详细分析了中小微企业的特点，对中小微企业危机救助的法律制度设计提出原则性建议。

包括德国、日本、韩国在内的很多发达市场经济体，在国内立法中都有专门针对中小微企业危机救助的特别条款。不过，中小微企业危机救助法律制度设计最全面、最与时俱进的当属美国。2019年8月23日，美国国会通过小企业重整法案（Small Business Reorganization Act），2020年2月19日正式实施。除了小企业重整法案，美国还有针对农场主危机救助的立法和针对从事生产经营活动的个人危机救助的立法。贾跃亭在美国申请个人破产重组，适用的就是解决个人经营危机的个人破产重整法。

面对疫情的冲击，美国中小企业署（Small Business Administration）启动经济损害灾难贷款计划（Economic Injury Disaster Loan），给小企业提供最高达200万美元的营运资本贷款，解决小企业因为疫情不能营业造成的暂时营运成本。

为了应对疫情给企业带来的危机，中国从中央到地方政府也纷纷出台政策，其中包括一系列针对中小微企业的纾困措施。比如，要求银行对中小微企业不抽贷、不断贷、不压贷，减缓缴纳社保费等。

中小微企业危机救助需要特别的法律关注

从制度的精准性、有效性和稳定性的角度，仅仅依靠出政策远远不够，中小微企业危机救助需要特别的法律关注。

根据基本的法理和全球市场经济实践，中小微企业危机救助的主要法律是破产重整法。破产重整法的基本精神是，企业各利益关系人从保护债务人企业的营运价值的大局出发，摒弃个人的私利，重新谈判，了结过去的法律和经济关系，开启新的法律和经济关系。

世界银行报告认为中小微企业在很多方面与大企业不同，所以应该制定特别的适合中小微企业的破产重整法。报告总结认为，中小微企业主要有四个特点：

1.中小微企业在法律组织形式和经营模式上与大企业有很大的不同，导致企业主的个人债务与企业债务往往混同。在法律组织形式上，中小微企业有的采用公司制，有的采用合伙制，有的采用个人独资企业形式。以上三种企业组织形式都可能导致个人债务和企业债务混同。对个人独资企业与合伙企业而言，个人债务与企业债务混同是自然的。为什么采用公司制的中小微企业的个人债务与企业债务也经常混同呢？这是因为中小微企业一般信用不足，在从事融资或者其他交易行为中交易对手往往要求企业主提供个人担保，这样，企业债务与个人债务就混同了。而且，报告发现很多自然人从事生产经营或者商业活动，其实质应该视为中小微企业活动。如果这种自然人的营运陷入困境，也应该作为中小微企业得到救助。鉴于中小微企业与企业主个人在资产、债务以及人格上的高度混同，报告认为每一个陷入危机的中小微企业背后，其实都是个人的危机。

2.中小微企业支付重整费用的资产不足。正式的重整程序需要很高的费用支持，中小微企业资产规模小，现金流不足，难以支撑正式重整程序的费用。

3.中小微企业信息不透明，启动重整程序后很难获得重整融资。重整能否取得成功，关键在于处于危机中的企业能否获得融资。但是，重整融资的前提是融资方必须掌握企业的信息，在此前提下判断融资的风险，并给融资定价。中小微企业信息不透明，给重整融资带来障碍。

4.债权人（普通债权人和担保债权人）一般对中小微企业重整不积极。研究发现，担保债权人倾向于执行担保合同，变卖担保物，最大限度地满足自己的个人利益，对救助债务人不感兴趣。无担保债权人也没有参与债务人拯救的动力。

基于以上特点，报告提出中小微企业破产重整法立法应坚持四个原则：

1.中小微企业危机救助法律的规制对象既包括企业，也包括从事具有一定规模的生产经营活动或者商事活动的自然人（类似中国语境下的个体户）。

2.如果企业（或者自然人控制的营业）有营运价值，法律采用债务人自行管理模式，赋予债务人发动重整救助的权利，债务人保留对重整中的营运的控制权。而且，重整程序应该采用简易债务重组程序。

3.如果企业（营业）失去营运价值，可以清算。但清算后应该按照个人破产法保护企业主，为社会保护未来的企业家精神（entrepreneurship）。

4.防止欺诈和滥用危机救助法律。欺诈和滥用的主体包括债务人、债权人和其他参与人。

报告建议各市场经济体在以上基本原则的基础上制定中小微企业危机救助法。

实际上，美国刚刚实施的小企业重整法案与以上原则基本上一致。其核心思想就是降低小企业重整的成本，从制度设计上鼓励小企业主和债权人尽快就债务的重组达成一致。

最高法应出台临时性《中小微破产重整特别规定》

在当前疫情冲击下，很多法律界人士对企业，尤其是中小企业的危机处置提出很多咨询意见。我发现，最普遍的支招是鼓励债务人动用不可抗力条款。

我以为，不可抗力条款只适合解决债务人与债权人之间的合同纠纷。其价值意义仅限于减轻债务人可能的违约责任，无助于解决当前包括中小微企业急需解决的根本问题：与债权人等利益关系人重新谈判，结束因疫情影响而无法维持的旧的法律和经济关系，开启新的法律和经济关系，以便维护营运价值，保护企业，保护企业家，也保护债权的价值和债权人的利益。

不可抗力无法承载这样的价值功能，必须通过破产重整法解决中小微企业债务人面临的真正的问题。

但是，我国当前的破产重整法律是以大企业破产重整为预设前提设计的，这样的重整程序走下来，不仅耗费时间，而且费用不菲，根本不适合中小微企业。鉴于最高人民法院有通过制定司法解释解决临时性法律问题的传统，而且，疫情发生以来，最高法已经制定了相应的司法解释，解决疫情中出现的特别问题。比如，两高两院在疫情暴发之初就出台了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，目前为止，全国各地司法机关已经根据该《意见》审结了几个案件。所以，我认为当前应该由最高法出台临时性《中小微破产重整特别规定》。《特别规定》的基本原则包括五个部分：

1.中小微企业的法律界定，即可以申请适用《特别规定》的主体资格。从危机救助的角度，中小微企业的法律界定应该聚焦债务数额和债务结构两个方面。具体地，债务总额1000万元以下或者债权人数量不超过10个的企业有权申请适用《特别规定》；自然人从事稳定的商业活动，其债务总额200万元以下或者债权人数量不超过5个的，视同中小微企业，有权申请适用《特别规定》。

2.中小微企业的债务人与债权人都有权申请破产重整，债务人自行管理模式是重整的首选模式。法院受理重整申请后，债务人保留对企业财产和营业的经营管理权，并制定重整方案。重整期间担保债权人和普通债权人可以各自组成一个类别组，对重整方案进行磋商和表决。债务人在法院受理重整申请后一个月内向法院提交重整方案。如果担保债权人和普通债权人都同意重整方案，法院即批准重整方案；如果担保债权人或普通债权人中有不同意重整方案的，法院可以对重整方案的公平性进行审查，如果认定重整方案公平合理，没有对异议者造成不公，法院即可强制批准重整方案。

法官可以从两个方面判断强制批准重整方案的合理性：

（1）债权人依据重整获得的支付明显高于如果清算其可能获得的支付；

（2）债权人从债务人未来营业中获得的支付在支付次序和支付比例上都优先于债务人股权所有人。

3.重整方案的基本内容与快速启动程序。重整方案应该包括债务人过去三年的基本业务和财务数据、当前的债权和股权状况、债权与股权重组的基本数据、未来营业计划以及债权人从未来营业中获得支付的具体安排及其可行性分析。如果当事人在申请重整前已经在法庭外达成完整的重整方案，或者达成重整方案的一部分，法院将启动快速程序，快速认定庭外重整谈判结果的法律效力。

4.重整方案的执行。法院批准重整方案后，债务人开始执行重整方案。债务人应该于每一年末制定重整方案执行陈述书，提交给债权人和法院审查。债权人有权监督重整方案的执行，有权随时要求债务人提供重整方案执行期间的财务和业务数据，对有疑问的地方可要求后者解释。如果发现或者认定债务人在执行重整方案的过程中有欺诈行为，债权人有权提请法院审核。法院经审核认定债务人有欺诈行为，可以批准债权人接管债务人的财产和营业，并做出清算或者继续经营的决定。

5.债务人的豁免。债务人执行重整方案满三年，没有发生违法行为的，可以豁免之前的债务。

当然，从长远来看，有必要适应我国市场经济健康发展的需要，制定完备的中小微企业危机应对法，以基本法的形式保护中小微企业，保护企业家精神，维护稳健的债权人和债务人关系。

（作者王佐发为西南科技大学法学院副教授）