法制日报：关于增修突发事件应对法中权利限制规范的立法建议

一、本次新冠病毒应对中权利限制存在的问题

在本次新冠病毒应对中，各地政府采取了一系列应急措施。具体表现为：“封城”“封路”“封村”“封户”，征集和征用车辆、船舶、房屋和其他应急需要的物资等等。无疑限制了自然人、法人和其他社会组织的自由和财产等权利。应该说，各地政府采取上列应急措施，目的是为了防止疫情蔓延，危机更多人的生命、健康和财产权利等，也符合国际人权法和各国宪法和法律的通行做法。但也暴露出如下方面的问题：

首先，现行立法中权利限制规范过于抽象，可执行性不强。《突发事件应对法》（下称《应对法》）第11条至第13条及第52条规定的内容包括：应急措施与社会危害的性质、程度和范围相一致，有多种措施可选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施，以及财产征用与补偿等。传染病防治法第12条和第16条，分别规定了行政执法侵权的救济、禁止歧视和平等保护原则。显然，这类规定只是一种原则性、概括性限权规范，即权利限制应当符合比例原则和平等保护原则，而没有规定在应急状态下哪些权利可以被限制以及受限的范围、程度、方式和期限等。

其次，地方规范性文件的应急强制和处罚条款，不符合法律保留等原则。立法法明确指出限制人身自由的法律只能由全国人大及其常委会颁定，相关的行政强制法和处罚法等，也有具体的规定。由此可知，地方政府应急性立法，确有不当之处。

再次，执法人员应急执法违反了比例原则，侵犯了人格、自由和财产等权利。如有些地方在执法过程中出现了“不戴口罩者外出被捆绑”“家人在家打麻将被扇耳光甚至游街”“大理市卫生健康局违法征用口罩”等。这些粗暴、任性的执法行为逾越了权利限制的范围和限度。国家尊重和保障人权是我国宪法确立的基本原则和价值目标。在应急状态下，权利应该受到限制，而且比平常状态中受到的限制要大一些，但也要有“度”，更应该科学执法、理性执法。

鉴于上述问题，笔者建议修订《应对法》，增设权利限制的专门章节，确立突发事件应对中权利限制的原则、范围、程度、方式和期限，以及授权执法的相关问题等。

二、突发事件应对中权利限制的基本原则

现行突发事件应对法制中已经确立了平等原则和比例原则。笔者建议在修订《应对法》时，增加人的尊严不可侵犯和最低生活保障原则。

首先，人的尊严不可侵犯。人的尊严是人之为人的底线标准，尊重和保护人的尊严是国家人本关怀的最低要求。我国宪法第38条规定“人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”。在突发事件应对中，国家基于公共利益的考量，可以对部分权利予以限制，但不得触及人身人格的底线。

其次，平等保护原则。平等首先是指，相同的情况相同对待，不同的情况不同对待；其次是指禁止歧视，而且，纯粹基於种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身等理由的歧视，在任何情况下都得禁止。《公民权利和政治权利国际公约》（下称《民权公约》）第4条就有相应的规定。传染病防治法第16条明确指出，任何单位和个人不得歧视传染病人、病原携带者和疑似传染病人。在本次疫情应对中，对不同地区、不同患者采取分区、分级隔离措施，是平等保护的应有之意。

再次，比例原则。强调目的的正当性、手段与目的的关联性、最小侵害性等。《民权公约》第4条规定，人权克减的程度以紧急形势所严格需要者为限。《应对法》第16条也有相应的规定。但是，在本次疫情应对中，有的地方政府不分疫情覆盖的范围和严重程度，一律采取“铁桶阵”式严防死守措施，尽管目的是善良的，但也不符合最小侵害原则。这种过度限制的手段，侵害了公民的人身自由、劳动权和受教育权等。

最后，最低生活保障原则。《应对法》第32条“应急物资储备”也包括了生活必需品的储备与供应。但是，在本次疫情应对中，政府对疫情严重地区民众生活必需品的供应相对滞后甚至不到位，部分生活必需品由自愿者应急提供。必须强调的是，最低生活保障物资的提供，首先是国家应该履行的义务。

三、突发事件应对中不得限制的权利范围

为了防止限制过度，国际人权法和各国宪法对权利限制都作了相应规定。平常状态如此，紧急状态更不例外。只是限权模式不完全一样，有的采用列举式，有的采用概括式，还有的采用区分式。我国宪法采用概括式限权模式，并集中规定在第51条。这一模式授权立法机关通过法律来限制人和公民权利，没有规定法律不得限制的具体权利。

至于哪些权利和自由不应受到限制？各国宪法和法律的规定不完全一样。

首先，生命权、尊严权、私生活权，是人基于其自然属性不得不享有的固有权利，是人生存的本源和基础。在任何情况下，这类权利的主体只能防御国家、社会和他人的侵害，却无法加害于他人。在本次疫情防御中，自家人在家打麻将属于私生活范围，不得受到干预。其次，物质帮助权和医疗救助权，是健康得以维系、生命得以延续的生存保障，从功能面向看，也属于生命权的保护范围。再次，思想、良心和信仰自由，思想、良心属于论理性、道德性思考，信仰则属于心智归往，三者都涉及到事实认定、价值判断和内在确信等心理活动。当然，思想、良心和信仰，只能止于内心，不能形于外表，否则就应该受到限制了。第四，知情权，是基于政务公开和政府告知义务而产生的社会大众享有的一项新型权利。在应急状态下，这一权利之所以不受限制，是因为被告知和了解突发事件信息是公民自我防控的基本前提。在本次疫情初期，信息公布迟延，疫情严重地区的内外人员出入，增加了病毒扩散和被感染的地域范围和人员范围，不能不说是政府的严重失职。最后，法律救济权，是指在公正审判、律师帮助、法不朔及既往、罪刑法定、非法证据排除、国家赔偿等方面的权利。

余论

我国宪法关于权利限制的规定，集中在第51条；关于紧急状态的规定仅有宪法修正案第26条，而且是将全国人大常委会决定的“戒严”修订为“紧急状态”。目前，我国戒严法与《应对法》同时存在。因此，理论上有学者认为，紧急状态与突发事件是两种不同的法律情势。如是一说，《应对法》是一部无“根”的法。当然，这一问题留待后说。这里重点强调的是：关于权利限制的宪法和法律规范问题，西方国家宪法都规定的如此明确、具体，比起我们的《应对法》（作为宪法实施的具体法律）都有可操作性。我们一再强调“科学立法”“精准施策”，宪法修改难度较大，《应对法》是否应该修一修呢？

（东南大学法学院暨东南大学人权研究院，原题为《关于增修<突发事件应对法>中权利限制规范的立法建议》）