提振经济 | 最需要的“新基建”是制度补漏和创新

中国当前最大的短板，不是传统的硬件基础设施，而是法律法治和治理机制等严重滞后的软性基础设施。如果缺少有利于市场经济和企业家发挥作用的软性基础，无论是“旧基建”，还是“新基建”，即便短期内能刺激需求，但如果长期无法有效提升潜在增长率，最终还是会以债务高企、产能过剩、通胀和房价泡沫而告终。

制度才是好资产

从“旧基建”到“新基建”，本质上是为了创造国家核心资产。但改革开放的事实证明：真正的核心资产是好的制度和机制。中国改革开放40年创造的经济奇迹，靠的是什么？每一次遇到危机后力挽狂澜，靠的是什么？答案显而易见。

基建投资只是发展的结果，不是原因。正是有了制度改革推动的经济增长，才有家底和能力大兴土木搞基建。

改革开放是为了不断完善市场经济。市场经济是一个比较昂贵和稀缺的资源配置方式，它的昂贵之处是需要各种硬件和软件的配套措施。其中，统一的、大规模的交通运输和物流网络等基础设施，是不可或缺的必要条件之一。两次危机，促进了中国基础设施大跃进：1997年亚洲金融危机后，各地开始大力兴建高速公路；2008年美国次贷危机后，各地开始兴建高速铁路，同时棚改、旧改，城市基础设施投资一直保持热度。

按照实施主体分为中央项目和地方项目，按照资金预算分为预算内和预算外。基础设施建设，的确体现了一个国家的国家能力，尤其是集中资源和权威指令能力。比如修建高铁，这样的国家重器，在私人产权国家几乎不可能：社会交易成本非常高。

基础设施作为公共品，或者准公共品，本质上是为了形成国家核心资产。国家核心资产的核心之处，以及与企业核心资产的不同之处是，不一定盈利（商业利润），但一定要创造社会价值，能够让社会主体，以可以承受的成本（包括债务，未来的成本），享受大国经济的规模效应。

但市场经济的昂贵之处是，需要大量软性的配套基础设施：显性制度层面的法律法规和体制机制，隐性制度层面的社会文化和契约精神。

无形的核心资产则主要是广义制度体系，正式制度包括国家宪法法律和各种规则，非正式制度则包括社会文化、习惯习俗、意识形态、特有的民族精神和国家气质等。大家一直热议“南北经济差距”，因为从基础设施来看，东北建设的高楼大厦和交通设施并不比南方差，差距的根源就体现在制度和文化上。这些地区的制度建设与南方省市相比，的确存在较大差距。有些地区更倾向于有利于“官本位”的体制文化。

一个国家的核心资产观，三十年来看物质基础设施是重要的（按照一般的有形资产折旧年限），但一百年来看，最重要的还是软件基础设施，即现代法律法治体系、现代国家治理体系和有利于现代经济繁荣的公民文化和契约精神。

所以，国家最重要的核心资产还是这些以制度为主的无形资产。当然，无形资产也会折旧，也需要不断进行折旧投资和扩建投资，也需要花钱赎买，学术上叫制度变迁，现实实践中称为：改革开放。

四十年的改革开放成就已经证明，从根本上推动中国经济发展的并不是那些钢筋混凝土基础设施，而是能带来预期稳定（人心）和激发要素积极性的市场经济制度和文化。所以，先进的制度和文化，才是国家长期积累沉淀，能有效抵御各种重大风险的核心资产。

新基建的制度含量

“新基建”成功的充要条件是市场和企业家主导，政府要做的是通过减税补贴将30万亿新基建资金让利于民。

新基建饼画得很大，很可口，但是谁来主导，钱从哪里来，需求在哪？这些都是很现实的问题。市场经济下，需求是拉动经济增长的核心动力，在需求的信号（价格）指引下，才能保证经济资源使用的有效性。如果不考虑需求，或者一心“自负”地创造需求，大量的产业政策资金投下去，即使是前景广阔的新产业、新技术，大概率也会发生产能过剩、债务高企、资源浪费等“政府（政策）失灵”问题，这需要引起我们的重视。

第一，技术约束。新基建对技术要求很高。政府官员如何进行信息甄别和评估；政府融资出资后，在购买服务的委托代理关系中，如何在信息高度不对称的环境下防止寻租、逆向选择、道德风险等，这些都是由新基建的技术特征引起的问题。

第二，资金约束。当前为应对疫情已经付出了巨大的政策成本，大量的医疗资源投入，大面积的减税、减免高速公路费等措施，财政资金已经非常紧张，新基建建设资金从哪里来。在地方政府债务本来就不堪重负的形势下，继续扩大赤字造成的财政悬崖会在短期内造成巨大的通胀压力。

第三，规模约束。与大兴土木的旧基建相比，新基建基本上都是相对轻资产投资，很难弥补传统固定资产基建投资形成的规模缺口。即使是几十万个5G基站，也很难与巨大的城市基础设施相比。而且很多高科技项目需要发挥积聚效应，比如大数据中心，并不需要每个地区一个，如果以地方政府为主导大规模铺开，很容易造成重复建设。而且这些“高大上”的新基建，不像城市路网等，三四线县级城市并不需要，因此拉动经济的空间规模效应也不高。另外，考虑到这些高新技术的产业链特征，估计对经济拉动的乘数效应也不如旧基建。

基础设施的本意，是为市场经济更有效的运转搭建平台，这是基建投资的初心。但现实中，很多是为了基建而基建，为了投资而投资，这最终会带来各种副作用。如批判美国的量化宽松，“所有的宽松，本质上都是通缩的，因为将来注定要偿还（债务周期）”。同样，对中国的大基建，所有无效的扩张性投资，本质上是衰退的。因为所有的资本形成，最终都要接受市场的检验。没有需求的资本品都将是无效的和过剩的，是沉没成本。当然，作为公共资本的基础设施，盈亏平衡期会比较长，甚至是在商业利润的计算方程里永远不会盈利，但是需要一套影子利润的计算方式，来计算它的社会收益。比如，由于基础设施配套完善带来的税收增加。

通常的答案是，在市场失灵的公共品投资领域，政府主导当然相对好一些。但是大部分投资，政府是失灵的。考虑到新基建的高新技术产业属性，主导应该是企业和市场——企业在利润导向下精打细算，市场通过信号更有效率地配置资源，防止新的产能过剩。在这种形势下，企业如何有如此大规模的投资需求？必须要有赚钱效应，或者至少在看得见的时间里有盈利模式，这是企业的商业本性。

所以如何调动企业和市场的积极性，发挥全社会的力量，基本思路是：与其政府通过债务赤字主导大规模投资，不如将这些财政预算作为减税或行业补贴，为企业家和市场减税降租（这里的租是指广义租金，包括房价泡沫带来的社会成本上升），让企业和市场在已有的基础设施上有“赚钱效应”，并自发产生“新基建需求”。

这样才能一方面盘活存量基础设施，另一方面，代表新兴产业的新基金才更有效率，不至于产生新的债务泡沫和产能过剩。因为在新基建的专业技术领域，在市场上摸爬滚打、具有预算硬约束的企业家，要比政府官员更专业、灵敏和勤奋。

需要什么样的制度环境

制度、法治和市场机制才是现代经济最核心的“基础设施”，改革的目的就是为市场机制的发挥对社会资本进行“折旧和新增投资”。

一个现代市场经济体制建设，需要硬件基础设施与软件基础设施的协调并进。当前中国的硬件基础设施建设投资，从债务端和边际收益率来看，是相对充足的，有些领域还存在结构性过剩。

然而与硬件基础设施投资相反的是，软件基础设施的建设，即制度建设却相对不足，制度供给存在缺口。首先，法律法规、商业规则、国家治理机制等制度供给相对不足，很多地方还存在法律空白，尤其是那些技术进步和模式创新比较快的领域，比如金融科技和金融创新领域，由于科技和创新走在了监管制度的前面，衍生出了很多风险，发生风险后又没有制度可依，只能继续采用人治和一刀切的方法。这些都是显性制度供给不足的表现，根本上也是技术进步太快与制度体制改革滞后之间的矛盾。

最重要的是，在很多领域，即使形式上已经建立了完善的制度和机制，但在实际运行过程中并没有严格遵守，没有表现出对制度本身的尊重。这很容易造成效率大幅缺失。比如本次疫情，实际上重大公共卫生事件的直接报送机制是有的，但从事后的情况来看并没有发挥出应有的效果。

其次，可能更重要的是，非正式制度，即有利于现代经济体系的文化和意识氛围。改革开放的实践证明需要两种文化氛围：一，提倡服务型政府文化，清新的政企关系应该更进一步，要敢于为市场和企业家发挥作用护航。二是新的企业家文化，减少投机性赚快钱心理，培育更多立足于实业、敢于创新、为社会创造价值的企业家。就新基建这个命题来说，新的企业家精神必须立足于新技术管理，不断学习和创新，具有敢于在全球产业链中抢占主导地位的国际竞争意识。具有公共资本属性的基础设施需要政府牵头组织，但具体实施还要由企业家主导。

市场文化和契约精神的重要性，体现在人心向背上。可以把改革开放看做是解放思想的一项启蒙运动，其实主要是打开了两个心结。一是企业家的心结，所谓改革，从历史的阴影中走出来，相信私人收益的合法性，相信这种合法性“一百年不动摇”。二是海外投资者的心结，所谓开放，让全世界相信中国是以真诚谦逊开放的心态，融入全球发展中的国家。

后疫情时期的经济振兴规划中，新基建非常重要，但是任何一个看得更加长远的经济学者，都应该看到对于中国高质量发展的真正的基础设施投资是什么。抓住这个容易达成共识的特殊时期，加大投入推进制度和体制建设，才是推动中国真正走出政策刺激怪圈，实现可持续发展的“国运投资”。

国家核心资产的精髓是制度和文化，最需要的“新基建”是制度体系的建设。否则，一切不过仍然是一个相似的轮回。

（作者赵建系西泽研究院院长）