新冠病毒考验德国的联邦制

如何让联邦制兼具灵活性和效率，以尽可能减缓新冠病毒蔓延的速度，是德国在未来两周面临的巨大挑战。图为3月11日，在德国首都柏林，德国总理默克尔（右）与德国卫生部长施潘出席新闻发布会。   新华社 图

3月11日，德国总理默克尔首次就新冠病毒疫情举行新闻发布会。她表示：“当病毒在那里时，人们没有免疫力，也没有治疗方法，然后将有60%到70%的人被感染。必须减慢病毒的传播速度，不使卫生系统负担过重……我们需要与时间赛跑。”

次日，根据德国负责疾病控制和预防的联邦政府机构兼研究机构罗伯特·科赫研究所（RKI，Rober Koch-Insitut）发布的数据，德国新冠病毒感染人数为2369人，死亡5人。论感染人数，排在意大利、西班牙和法国之后，列欧洲第四位。

默克尔首次公开就新冠疫情表态，说明德国疫情已经进入较为紧急的状态，德国媒体评论，这“已经成为大领导的事了”。

在近几日德国媒体关于抗新冠病毒的讨论中，不断出现同样两个问题：是否在全国禁止1000人以上的大型活动，是否全国范围关闭中小学及幼儿园。部分德国华人和华人自媒体因此认为，德国政府缺乏执行力，没有采取积极的抗病毒措施。

在默克尔等人举行的新闻发布会上，联邦卫生部长施潘（Jens Spahn，基民盟）明确表示建议各州取消千人以上的大型活动，但对全国关闭中小学校的做法持保留态度。取消千人以上大型活动的建议已经陆续被北威、巴伐利亚和柏林等联邦州采纳，但一些联邦州、利益相关方和民众仍提出质疑。关于关闭全国中小学校，各方态度各异，目前仅有发现感染病例的学校被暂时关闭，或者如西部萨尔州和东部萨克森-安哈尔特州的哈勒市（Halle）那样，关闭本州和本市全部学校。

除了因为考虑要平衡经济运行和遏制疫情而造成的意见不统一，施潘的表态还清楚地说明了一点：作为德国卫生部长，他并没有权力直接下达命令，关闭德国全境的学校并取消大型活动，而只能提出建议，供各联邦州自行决定。这是德国联邦制的特点：每个联邦州都有类似国家的权力，特别是在卫生防疫和文化教育领域拥有高度自治权。

正因为如此，德国各界在疫情愈发严峻时有一个担忧：德国的联邦制在危机时刻是否会妨碍抗击新冠病毒疫情。

这一担忧也出现在新闻发布会的记者提问中。默克尔的表态是，呼吁德国采取协调一致的行动，联邦制不是说把责任推出去，而是每个机构承担起自己的职责。默克尔还是一如既往用实用主义思路面对疫情，也就是说在政治法律框架无法改变的情况下，尽一切努力，即使联邦制在危机时刻会暴露其弱点。

德国联邦制下的抗疫框架

到目前，德国应对新冠病毒疫情的组织原则是以2001年1月起在前总理施罗德领导的红绿联盟（社民党和绿党联合执政）时期生效的《传染防护法》（Infektionsschutzgesetz）为基础。

该法规定了联邦、州和地方在预防、发现和阻止传染疾病时的职权分配以及联邦和州在疫情期间的信息管理制度。根据该法，16个联邦州、各地方政府和卫生部门负责制定具体防疫和抗疫措施，拥有下达指令的权力，联邦层面仅提供框架条件的支持和专业建议，无权强制联邦州执行某项指令。

例如，巴伐利亚州有76个地方卫生部门，它们拥有决定是否关闭学校、哪些人必须或者如何被实施隔离等权力。《传染防护法》规定，联邦卫生部下属的专业机构罗伯特·科赫研究所拥有咨询和建议的权力。因此，当前所有相关新冠的专业信息、病情统计、个人防护措施知识均由该研究所汇总并发布。它同时也负责跨联邦州以及联邦州与联邦卫生部的相关协调工作。

当前，感染新冠病毒的病例上报途径是，当地实验室或者医生在24小时内上报给当地卫生部门，然后由当地卫生部门立刻上报给州卫生部。州卫生部再将数据汇总给罗伯特·科赫研究所，在那里联邦卫生部长、各州州长和专家定期碰头商议。

除了《传染防护法》，德国还有所谓“大流行病计划”（Pandemiepläne）。联邦政府2005年首次制定了《国家大流行病计划》（NPP），最近一次更新是在2017年3月。基于联邦制，德国16个联邦州各自都制定过自己的“大流行病计划”。这些计划包括在危机中成立用于国家协调的危机指挥部、联邦-州工作组和专家组，启动上报和信息公开系统（包括传染路径、行为措施等），限制公共活动，集中医疗资源，协调指挥部行动等内容。

在这次抗击新冠疫情的措施中，联邦内政部和卫生部已经成立了危机指挥部，在感染人数最多的北威州海恩斯贝格县（Kreis Heinsberg）也成立了危机指挥部。随着世界卫生组织于11日宣布新冠病毒为“全球大流行病”之后，德国国家和各州的“大流行病计划”也应该随之启动。

联邦制下抗疫的优势和劣势

德国的联邦制有深厚的历史和文化背景。

2019年，在有关德国《基本法》颁布70周年的一次问卷调查中，56%的受调查德国人希望联邦州获得更多权限，或者保持现有权限不变，仅有29%的德国人希望联邦州少点权限，联邦政府更多统一决策。可见，德国人对本国联邦制的认可程度较高。

在通常情况下，德国联邦制的政治架构有诸多优势，因为每个州和地方政府可以根据当地具体需求制定针对性很强的政策并予以实施，灵活性强、反映迅速，可以避免一刀切的形式主义所带来的资源浪费和效率低下。且联邦和联邦州在协调过程中，可以充分吸收不同意见形成最优方案，防止因少数人决策失误导致巨大损失。

卫生部长施潘和罗伯特·科赫研究所长维勒（Lothar H. Wieler）就联邦制如何抗击疫情的相关提问回答时，都表达了相同的意见：只有各地卫生部门知道当地的实际状况，只有它们能做出正确的决定。

要评估德国对每年季节性流感的防护效果，那么可以说，联邦制下的多层级组织形式是有效的，市镇有关部门根据各地区特点积累了足够经验。但是在新冠病毒大流行病的新形势下，地方力量可能迅速超负荷，急需要国家层面的统筹与协调甚至直接指挥。

早在2009年甲型H1N1流感全球大流行和2011年德国肠出血性大肠杆菌蔓延时，德国的抗疫组织结构就遭到了质疑。甲型H1N1流感发生时，由于各级机构出现了相互矛盾的信息发布，以至于民众对甲型H1N1流感本身的恐慌大于对疫苗的恐慌。在后一个危机中，很多完全无辜的菜农被迫破产。但是两次疫情过后，德国基本的抗疫架构并没有发生改变。

然而相比这次来势汹汹、充满未知的新冠病毒，前两次的疫情显然温和得多。从中国过去一个多月的经历不难推测，仅就传染性和隐蔽性而言，如果德国一个州取消大型活动，而另一个州坚持举办几万人的足球赛，那么对阻止新冠病毒的蔓延毫无帮助。或者说，一个州的学校照常上课，而另一个州的公共交通和大型活动即使暂停也同样很难放缓病毒蔓延的速度。与此同时，民众面对不统一的禁令会感到困惑，产生质疑，增加更多不确定性和恐慌情绪。

另外，德国以联邦制为基础制定的“大流行病计划”存在两个问题。

首先，最初制定“大流行病计划”是配合流感而制定的。联邦层面，整合和采纳了世界卫生组织的一套大流行病计划，并且对“国家大流行病计划”进行过更新，但是各州制定的计划则完全老化，很多甚至十几年没有调整，已经不具备可操作性，等于说毫无计划。仅有巴伐利亚、巴登-符腾堡和石勒苏益格-荷尔施泰因这三个州的计划曾经更新，可能随时启用。上文提到的德国在甲型H1N1流感和肠出血性大肠杆菌疫情爆发时出现的协调问题，就和这一点直接相关。

第二，和《传染防护法》相比，“大流行病计划”中的政策建议不具备法律约束性。虽然当前联邦成立了危机指挥部，但是实际法律框架下的权限仍然保留在联邦州层面。所以，即使联邦和各州大流行病计划顺利启动，联邦各部委、联邦危机指挥部、专家委员会和罗伯特·科赫研究所依然没有最终决定权限。

面对大考的德国联邦制

环顾病毒肆虐的欧洲，意大利、法国和奥地利等国都纷纷在近期采取迅速而激烈的手段试图防止病毒扩散，只要国家政令一出，即刻执行，或者国家宣布紧急状态，总统或总理获得更大权限，就可直接做出明确决策。

而德国至今还仅仅停留在联邦层面提出建议，各州需要进一步相互协商才能统一行动的阶段。与此同时，感染病毒的人数呈指数级增长。由此，“联邦制不适合危机时期”、“联邦制在新冠疫情面前力不从心”、“联邦制可能致命”、“新冠危机对决联邦补丁式措施”等批评频繁出现在德国近日的媒体中。

具体的质疑还包括：联邦在采购、储备和调配防护用品方面发挥的作用有限；作为真正行动层面的地方卫生部门在人员和资金上始终存在短缺问题，让抗疫情行动捉襟见肘；全德重症床位数量和医护人员力量分布不均，联邦制增加调动空余资源驰援疫情最危急地区的难度；去中心化实验室检测体系加上联邦制让感染人数信息统计和发布不够及时；各州过多考虑各自利益而不顾全局，联邦政府缺乏整体形势的掌控力。

前总理施罗德、自民党主席林德勒（Christian Lindner）、卫生管理专业及法学方面的教授们近日都公开表示，联邦制正在妨碍阻击病毒蔓延，德国需要来自柏林的明确指令和清晰规定，而不是每个联邦制和地方各行其是，国家需要迅速行动。

每当全国性危机来临，德国都会出现赋予联邦政府更多权限的呼声。已经被世界卫生组织定级为“全球大流行病”的新冠病毒，无疑给德国联邦制带来了一次全方位的大考和压力测试。

和以往的危机不同的是，新冠病毒对所有人的传染性是无差别的。而且，人类对这个病毒还有很多地方不了解，比如它是否受温度影响，如何变异，轻症转重症的规律如何。最关键的是，人类何时能生产出疫苗。这些都让这次危机具有更大的时间压力和巨大未知困难。

那么，如何让联邦制兼具灵活性和效率，以尽可能减缓新冠病毒蔓延的速度——毕竟这是默克尔总理对德国目前防疫工作确定的最高目标——是德国在未来两周面临的巨大挑战。