完善民事诉讼独任制适用范围应当把握的六个问题

来源：《人民法院报》·理论周刊

作者 ：何 帆 （最高人民法院）

转自：法影斑斓

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按照全国人大常委会有关授权决定，最高人民法院于2020年1月15日印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》（以下简称《实施办法》）。《实施办法》第十六条至第二十条突破传统审判组织配置模式，适当扩大了独任制的适用范围。

试点工作启动后，各地试点法院积极探索适用独任制审理部分一审普通程序案件和二审案件，并在实践中总结经验、完善规则，开局态势良好、稳妥有序。据了解，部分地区也出现了对试点精神把握不到位、试点程序适用不妥当的现象。为统一思想认识、有序推进试点，从《实施办法》相关规定原意出发，笔者就民事诉讼程序繁简分流改革试点中如何理解和把握“扩大独任制适用范围”作一释明。

第一

应当准确把握独任制改革的价值取向

司法是重要的公共资源，总量有限，增扩不易，面对海量案件，只能区分繁简难易、按照所涉利益，统筹调配人力、分配法庭、设置程序、安排审限，不可能对所有案件平均用力。案件若由一名法官即可妥善审理，安排多人参审就可能影响本可投入其他案件的力量，导致资源配置错位、快慢分道失序。

从制度安排上看，如果审判组织形式与审判程序、审级设置严格绑定，无法根据案件类型、难易程度等因素灵活确定，将不利于司法效能提升。此次试点扩大独任制的适用范围，一个重要价值取向就是要优化配置司法资源，分别发挥独任制灵活高效、合议制民主议决的制度优势，从审判组织安排上确保“简案快审，繁案精审”，推动资源投入与诉讼程序“匹配适当，精准施力”，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

司法实践中，要把握独任制改革的正确价值取向，我们必须坚决纠正三种较典型的错误认识。

一是“减负降压论”。

这种观点认为，扩大独任制适用范围，只是为了减轻基层审判压力，甚至是对“形合实独”现象的变相肯定。

前文述及，之所以将审判组织形式与特定程序、审级“松绑”，目的就是进一步明确审判组织适用标准，推动司法资源与案件特点精准匹配，清除“形合实独”等错误做法的制度土壤。试点启动后，该独任就要实事求是独任，无论是普通程序案件还是二审案件，但不能因为独任就减损诉讼程序的功能价值；该合议就应严肃认真合议，而且必须是全程留痕、深度参审、集体负责的实质性合议。

二是“程序简化论”。

这种观点认为，审判组织的形式精简了，对应的审判程序也可以全面简化。代表性看法是，普通程序案件如果可以与简易程序案件一样独任审理，那么，由法官独任审理的普通程序案件，庭审程序和裁判文书也可以套用《实施办法》中关于简化简易程序的规定，全面简化处理。

上述观点的错误之处，是将资源配置模式与程序保障程度混为一谈。案件既然适用普通程序，就必须提供对应的一整套程序保障，不能因为是独任审理，就删繁就简、克扣程序、弱化保障，如此一来，适用普通程序就仅具审限意义，而无程序功能。在任何情况下，程序的简化都不能以牺牲公正、弱化保障为代价，如果将效率作为简化程序的唯一价值取向，效率的价值就毫无意义。

另一方面，审判组织形式只是影响资源配置、确保审慎裁判的因素之一，不影响对程序性质的判断，也不属于程序选择权事项。即使当事人约定适用独任制或合议制，最终采取什么样的审判组织形式，仍应当由人民法院判断并决定。同理，也不能仅因适用独任制，就减免普通程序、二审程序的诉讼费用，因为程序的性质未变、提供的配套保障未变。

三是“类推扩张论”。

这种观点认为，既然已经有立法机关授权，就可以将扩大独任制适用范围的规定类推扩张至其他诉讼领域。例如，在行政案件第一审普通程序或者二审程序中探索适用独任制，甚至考虑在中级法院、专门法院第一审程序中适用独任制。

上述观点严重违反依法有序推进试点原则，应当予以纠正。关于扩大独任制适用范围，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》（以下简称《授权决定》）仅授权调整适用《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第三十九条第一款、第二款和第一百六十九条第一款，未涉及行政诉讼领域。因此，不能脱离授权决定和《实施办法》确定的制度框架扩大试点范围。试点城市之外的法院，也不得适用《实施办法》中涉及法律调整的条文。

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《民事诉讼法》第三十九条第一、二款：“人民法院审理第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。合议庭的成员人数，必须是单数。”“适用简易程序审理的民事案件，由审判员一人独任审理。”

第一百六十九条第一款：“第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。”

第二

应当准确把握普通程序适用独任制的标准

在试点基层法院，第一审程序中将出现独任小额、独任简易、独任普通和合议普通四种组织模式。其中，在普通程序案件中适用独任制并无先例，适用标准需要进一步明确。

按照《实施办法》第十六条第二款，基层法院可以由法官一人适用普通程序独任审理部分事实不易查明，但法律适用明确的案件。需要强调的是，对“事实不易查明，但法律适用明确”标准的把握，应当整体考虑，不宜孤立理解。所谓“法律适用明确”，是指事实查明之后，无论结果是正或反，都能形成清晰、明了的法律关系，有明确的法律规范与之对应，在解释和适用上基本不存在空白与争议。

所谓“事实不易查明”，是相对于简易程序而言的。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉司法解释》）第二百五十六条，“简单民事案件中的事实清楚，是指当事人对争议的事实陈述基本一致，并能提供相应的证据，无须人民法院调查收集证据即可查明事实。”而“不易查明”，意味着查明事实需要经过评估、鉴定、审计、调查取证等耗时较长的程序。

较之于“事实清楚”的案件，这类案件查明事实需要更长时间、更多环节，但一旦查明，法官一人即可认定事实与法律关系，并作出裁判。这里的“不易查明”，不能片面理解为“疑难复杂”，否则就属于《实施办法》第十七条第（四）项规定的“应当依法组成合议庭，适用普通程序审理”的情形。

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《实施办法》第十七条：“基层人民法院审理的案件，具备下列情形之一的，应当依法组成合议庭，适用普通程序审理：（一）涉及国家利益、公共利益的；（二）涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；（三）产生较大社会影响，人民群众广泛关注的；（四）新类型或者疑难复杂的；（五）与本院或者上级人民法院已经生效的类案判决可能发生冲突的；（六）发回重审的；（七）适用审判监督程序的；（八）第三人起诉请求改变或者撤销生效判决、裁定、调解书的；（九）其他不宜采用独任制的案件。”

《实施办法》起草过程中，有试点法院提出，“事实不易查明”表述过于抽象，标准难以掌握，建议进一步明确。经研究，我们认为，基层法院审理的案件类型众多，事实查明途径各有特点，难以按列举方式穷尽概括，只能由法官根据案件情况综合裁量，故暂只做原则性规定。

为便于理解“事实不易查明”的含义，试举几类基层法院常见纠纷类型说明。

一是离婚、继承纠纷。法官可能依当事人申请调查银行账户、有价证券账户、房产状况等，有时还需评估房产、有价证券价值。所涉财产线索、调查部门、审批流程越多，耗时越长，但如果财产性质、婚姻或继承人之间关系并不复杂，查明事实后依法分割难度不大，可以适用独任制审理。

二是医疗纠纷。为查明医疗机构对患者诊疗是否存在过错、与患者损害结果是否具有因果关系等重要事实，有时要进行医疗损害鉴定。法官需在核对病历、确认检材（病历及影像学片、病理资料等）、选定鉴定机构、及时送检等程序性事项上花费较多时间。这类案件若当事人无较大争议，也可以适用独任制审理。

三是建设工程合同纠纷。当事人争议往往集中于工程质量、工程造价等事项。这些专业事项的查明，高度依赖建设工程质量鉴定或工程造价鉴定。因建设工程合同履行过程可能涉及招投标文件、合同、图纸、洽商文件、各项审批手续等，鉴定检材亦较为复杂，法官需要大量时间收集、确认双方检材。这类案件若法律适用明确，也无需组成合议庭审理。

此外，金融借款合同纠纷、人身损害纠纷、财产损害纠纷中，也都可能存在上述情形。试点法院可以结合本院实际，根据司法实践，逐步探索总结普通程序案件适用独任制审理的标准，形成工作指引，便于遵照执行。

第三

应当准确把握“简转普”后适用独任制的情形

实践中，对于简易程序转为普通程序（以下简称“简转普”）后，能否仍由法官独任审理，存在不同意见。赞成方认为，《民事诉讼法》第一百六十三条、《民诉司法解释》第二百六十九条都规定了“简转普”的情形，如果不是因案情疑难复杂而转换，继续适用独任制审理并无不妥。反对方认为，如果允许这么做，可能导致独任法官因审限届满，通过转换程序“借用”普通程序审限。一旦滥用，不利于维护当事人诉讼权益。

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《民事诉讼法》第一百六十三条：“人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。”

《民诉司法解释》第二百六十九条第一、二款：“当事人就案件适用简易程序提出异议，人民法院经审查，异议成立的，裁定转为普通程序；异议不成立的，口头告知当事人，并记入笔录。”“转为普通程序的，人民法院应当将合议庭组成人员及相关事项以书面形式通知双方当事人。”

我们认为，《实施办法》并未禁止“简转普”后继续适用独任制审理。实践中，“简转普”主要有以下几种情形：一是当事人改变或增加诉讼请求、追加当事人，导致案情复杂化的；二是案件虽然简单，但具有首案示范意义，可能引发大量类案诉讼的；三是案件审理过程中暴露出一些问题，可能引发舆情或群体性事件的；四是当事人就适用简易程序提出异议，经法院审查后成立的；五是因当事人申请法院调取证据、申请证人出庭等原因致使案件在3个月内难以审结的。

对于前三类情形，“简转普”后均应当组成合议庭审理。对于第四、五类情形，若不存在《实施办法》第十七条所列情况，可以继续适用独任制审理，但必须补充完善与普通程序配套的程序保障。为防止“借用”审限现象发生，试点法院应当将“简转普”情况纳入院庭长审判监督事项，并由审判管理部门定期研判。需要强调的是，即使“简转普”后还是由原独任法官继续审理，因涉及程序转换，仍须按《民事诉讼法》第一百六十三条作出裁定，并通知当事人。

第四

准确把握“独转合”的转换标准和工作机制

根据《实施办法》第十九条第一款，由法官一人独任审理的第一审或者第二审案件，审理过程中出现该办法第十七条第（一）至（五）项或者第（九）项所列情形之一的，人民法院应当裁定组成合议庭审理，并将合议庭组成人员及相关事项书面通知双方当事人。

对第十七条第（一）至（五）项或者第（九）项的理解，应当综合考虑《中华人民共和国人民陪审员法》第十五条、第十六条规定的需要人民陪审员参审案件类型，以及《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第二十四条、《最高人民法院关于完善人民法院审判权力和责任清单的指导意见》第八条规定的应当纳入院庭长个案监督范围的“四类案件”类型。属于“四类案件”的，原则上都应当适用合议制审理。

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《实施办法》第十七条：“基层人民法院审理的案件，具备下列情形之一的，应当依法组成合议庭，适用普通程序审理：（一）涉及国家利益、公共利益的；（二）涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；（三）产生较大社会影响，人民群众广泛关注的；（四）新类型或者疑难复杂的；（五）与本院或者上级人民法院已经生效的类案判决可能发生冲突的；……（九）其他不宜采用独任制的案件。”

《人民陪审员法》第十五条：“人民法院审判第一审刑事、民事、行政案件，有下列情形之一的，由人民陪审员和法官组成合议庭进行：（一）涉及群体利益、公共利益的；（二）人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的；（三）案情复杂或者有其他情形，需要由人民陪审员参加审判的。人民法院审判前款规定的案件，法律规定由法官独任审理或者由法官组成合议庭审理的，从其规定。”

第十六条：“人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行：（一）可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑，社会影响重大的刑事案件；（二）根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼案件；（三）涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全，社会影响重大的案件；（四）其他社会影响重大的案件。”

《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第二十四条规定的案件类型：（1）涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；（2）疑难、复杂且在社会上有重大影响的；（3）与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；（4）有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。

《最高人民法院关于完善人民法院审判权力和责任清单的指导意见》第八条规定的案件类型：（一）一方当事人人数众多，可能引发集团诉讼、连锁诉讼的；（二）审理结果可能对相关区域发展、行业经营、群体利益等造成重大影响，可能引发重大群体性事件的；（三）涉及政治安全、国家利益、民族宗教、社会稳定等因素的；（四）重大职务犯罪；（五）可能对被告人判处死刑、拟判决无罪或者免予刑事处罚、拟在法定刑以下判处刑罚的；（六）重大集团诉讼或者系列诉讼；（七）有重大影响的涉外、涉港澳台纠纷；（八）检察机关抗诉或者提出检察建议的；（九）法律适用规则不明确，疑难复杂的新类型纠纷；（十）拟作出的裁判与本院或上级法院类案判决可能发生冲突，或者拟形成新的裁判规则或尺度的。

当然，一些案件所涉利益、规则意义、社会影响在立案时还不明显，一旦审理过程中发现不宜独任审理的情形，人民法院应当裁定从独任制转换为合议制审理（以下简称“独转合”）。一审是简易程序的，原则上应当转换为普通程序。为保证审判组织的稳定性，防止因反复转换增加当事人负担，“独转合”之后，哪怕导致组织转换的情形消失，也不得再回转为独任制审理。

实践中，对于“独转合”裁定以谁名义作出，存在两种意见。一种意见认为，应当由独任法官作出并署名，理由是：一般是独任法官发现存在转换事由，并启动相关程序的，由他作出更为合理；另一种意见认为，应当由新组成的合议庭作出并署名。理由是：“简转普”裁定即是以合议庭名义作出，实践中应当参照。此外，德国民事诉讼法关于二审“独转合”的规定，也明确由独任法官报请合议庭审查，合议庭决定承接后，再作出裁定。

我们认为，按照目前的审判权力运行机制，以合议庭名义作出裁定较为妥当。独任审理过程中出现特殊情形，需要“独转合”的，可能由独任法官自行提出，也可能是院庭长依个案监督职权提出，并指定合议庭审查。需要组成合议庭的，由合议庭审查后作出裁定，符合内部流程，也更加顺理成章。至于“独转合”是否需报院庭长批准，可以结合试点法院案件情况和工作流程灵活确定，不做硬性规定。

第五

应当准确把握中级法院、专门法院司法确认程序中适用独任制的标准

《实施办法》第四条第三款允许中级法院、专门法院受理符合级别管辖、专门管辖标准的司法确认案件。实践中，对于这类特别程序案件由哪种审判组织办理，尚存在疑问。

其实，《民事诉讼法》第一百七十八条已对特别程序的审判组织作出了要求，即“选民资格案件或者重大、疑难的案件，由审判员组成合议庭审理；其他案件由审判员一人独任审理。”这也意味着，即使是基层法院受理的司法确认案件，如果属于“重大、疑难”的，也应当组成合议庭审查。只不过这种情况在基层法院较为少见，主要还是指定一名法官审查调解协议。

实践中，对于中级法院、专门法院受理的司法确认案件，是否适用独任制，可以根据情况判断，总体上以适用独任制为原则，以“重大、疑难”案件为例外。同时，试点法院应当加强对民间借贷等案件司法确认审查甄别工作，切实防范恶意串通调解、虚假诉讼等行为。

如果待确认调解协议的标的额特别巨大，并存在虚假调解可能的，由合议庭审查更为慎重。一些案件按照管辖标准虽然应当由中级法院、专门法院受理，但标的额不大，法律关系较为简单，也可以由一名法官审理。例如，中级法院或金融法院受理的一些群体性证券侵权案件，若之前已有生效示范判决，证监会管理的专业调解组织按照示范判决确定的事实和法律关系开展调解，达成的调解协议，由一名法官审查，并无不妥。

第六

应当准确把握扩大独任制适用范围改革的配套机制

扩大独任制适用范围是一项重大制度突破，必须从系统集成的角度统筹谋划、做好配套、加强监督，既要防止和纠正违反试点精神的行为，也要最大程度遏制权力滥用、法律适用不统一等现象。总体来说，应当做好“五个配套”：

一是做好繁简分流机制配套。

试点法院应当按照《实施办法》要求，结合贯彻落实《最高人民法院关于人民法院深化“分调裁审”机制改革的意见》，进一步完善繁简分流机制，细化案件繁简标准，精准识别适宜独任审理的一审普通程序案件和二审案件，及时标注“四类案件”。

二是做好审判力量配套。

在试点法院设立程序分流员，负责调裁分流和繁简分流，逐步探索完善智能识别分流系统。适应基层法院、中级法院、专门法院适用独任制的案件特点，加强民事速裁、快审团队建设，配足配齐审判辅助人员。为完善“独转合”机制，应预先明确独任法官归属的合议庭，或者完善配套调配机制，方便及时组成合议庭审查转换申请。同时，应加强对没有独任审判经验的二审法官的培训工作，完善示范庭审和“以老带新”机制。

三是做好审判监督管理机制配套。

针对独任审理特点和可能出现的风险点，健全完善相应的审判监督管理机制，将“简转普”“独转合”案件纳入常态化监督范围，细化二审独任不开庭的标准，加强对二审独任需要改判或发回重审案件的监督机制，定期分析研判，及时发现风险隐患，防止权力滥用或侵犯当事人诉讼权益。

四是做好法律统一适用机制配套。

试点法院应当健全法律适用分歧解决机制，进一步完善专业法官会议制度，院庭长、审判长、审判团队负责人或独任法官发现存在法律适用不一致或不明确问题时，应当及时建议提请专业法官会议讨论，具有规则意义或示范效应的讨论结果应当在本院及辖区法院公开。

五是做好考核机制配套。

科学确定法官一人独任审理普通程序案件或第二审案件的考核权重和考核标准。v