释新闻｜修法后，安倍最新拥有的紧急状态宣布权到底是什么？

3月13日下午，日本参议院全体会议通过《新型流感等对策特别措施法》（以下简称“特措法”）修正案，该法案将允许首相在必要情况下宣布日本进入国家紧急状态，通过各级地方政府限制民众外出以及公共设施的开放，以防止新冠肺炎疫情的扩大。

这项使得日本首相安倍晋三在必要时刻发布“紧急状态宣言”成为可能的修正案的最终通过，距离安倍政府提出修改立法已过去了11天，距离席卷全球的新冠疫情在日本开始“流行”也已过去近一个月，截至当地时间3月12日上午，日本本土累计确诊人数已达676人，死亡19人。日本自3月4日起，屡创新增人数纪录，10日新增更是达到了59人，创下单日最高增幅。

NHK在3月6日至8日采访了1240位日本民众，其中有74%的人对于目前的疫情形势感到焦虑，比上个月增长了7%。

上海外国语大学日本研究中心主任廉德瑰接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时表示，各国的应对措施不同，皆因“国情不同”，对于日本政府来说，“能做的有限”，“要考虑人权、社会秩序、法律、反对党、经济影响等因素。”廉德瑰认为，能宣布紧急状态后，日本政府会有些特殊权限。

日本的紧急状态意味着什么？如果宣布紧急状态，日本政府和民众将受到哪些影响？

什么是紧急状态？

在“特措法”修正案获得通过以前，安倍晋三并没有宣布国家“进入紧急状态”的权力，因为“缺乏法律依据”。

当地时间3月2日，安倍在参议院预算委员会会议上首次提出，研究修订《新型流感等对策特别措施法》，以便必要时宣布国家进入紧急状态。

《新型流感等对策特别措施法》，是日本在2012年针对H1N1等新型流感的防控特别制定的一部法律。在这部法律中第32条法令提到了：若疫情在全国急速蔓延，在对国民生活及经济造成巨大影响或已有潜在影响的情况下，首相可发布“紧急状态宣言”。

在进入紧急状态后，法律规定政府可实施的措施包括：限制国民的外出、活动；政府有权要求超过1000平米的体育馆、电影院等公共设施停止使用；医疗用品和食品的生产、销售、物流企业也须销售相关物资给政府，对无正当理由拒绝者，政府可以采取征用措施。

据共同社3月4日报道，《新型流感等对策特别措施法》修正案在以新型流感、再发型流感、新感染症为对象的现行法的基础上，追加“新冠病毒感染症”。由于新冠肺炎在1月28日被日本政府正式确定为“指定感染症”（编者注：“指定感染症”即尚未被日本现行法律认定的传染病，但因其危险性较大，不采取相关紧急措施疫情会恶化，给民众健康带来重大影响），“新措法”修正案适用期限暂定为2月1日至2022年2月的两年，最终将由政令做出规定。此外，修正案并非议员立法，而是由政府提出的法案。

为什么要能宣布紧急状态？

二月中旬，因日本北海道“札幌冰雪节”引起的聚集性感染导致该地区感染者骤增，2月26日，北海道知事铃木直道率先要求该地区所有中小学校开始临时停课，成为全日本第一个停课的地区，他表示，所有后果都由其本人负责。两天后，铃木直道宣布北海道进入为期三周的“紧急状态”， 呼吁所有居民周末不要外出，减少自己和家人的感染危险。

北海道知事因其一系列及时、果敢的防疫举措备受称赞，而这些都是独立于日本中央政府而做出的决定。

在种种舆论压力下，为防止新冠疫情蔓延，安倍政府也推出了一系列强化控制措施，他在2月27日宣布，要求全国公立中小学自3月2日起停课，并要求组织者取消、推迟或缩减大型体育和娱乐活动。但由于这一决定宣布得比较突然，引来了众多不满，地方政府也担忧停课可能引发更大混乱。

日本《学校保健安全法》规定，只有学校的法人代表有权宣布以预防传染病为目的停课。公立学校的法人代表是各地方政府教委，私立学校法人为各学校设立者，因此是否响应首相及文科省的要求由各地教委和学校自行判断。

廉德瑰对此进一步解释称，“日本地方自治，地方行政长官是普选产生，不是中央任命的，不对中央负责，政策不受中央影响，中央也无权命令地方，更无权罢免地方行政长官。所以北海道做什么，跟安倍内阁没关系。”廉德瑰说，“比如中央要求学校放假，根据地方自治法，各县都没有义务执行。中央的政策都是指导性和建议性的。”

正是因为政府的上述要求没有法律上的强制性，安倍便试图通过修改“特措法”来落实疫情防控。在首相发布紧急状态宣言后，日本各都道府县知事就能够“依法”要求民众避免外出、学校停课、限制使用娱乐设施等。

什么时候可以宣布紧急状态？

廉德瑰认为，新冠疫情不在之前日本法律规定的范围内，所以要修改法律将其纳入法律规定范围内后，才可以宣布紧急状态。“一旦依法宣布紧急状态，就有法律效力，地方政府也必须执行。”

宣布紧急状态，是在国家因灾害等原因造成运营危机时，政府为了应对紧急状态而制定启动特别法。就日本来说，二战后政府宣布紧急状态的情况极少。

2011年3月11日发生东日本大地震及海啸，随后发生福岛核电站核泄漏事故时，当时执政的民主党政府曾宣布启动紧急状态的特别措施法，但日本也没有全境实施紧急状态，仅是震区采取紧急避难的措施。

据悉，日本自战后还没有出现过因重大公共卫生事件而宣布全国进入紧急状态的先例。

据共同社3月11日报道，日本经济再生担当相西村康稔表示，对于何时发布紧急状态宣言，“将参考专家的意见作出妥善判断”。西村强调，宣言是仅限紧急情况的最后王牌，是为以防万一做准备，“首先将竭尽全力让疫情平息”。

此外，由于发布紧急状态宣言可能会导致私权受到限制，因此日本朝野政党还通过了写有“除了迫不得已的情况，（在宣布紧急状态前）将事先向国会报告”等内容的附带决议。

附带决议除事先向国会报告外，还包括（1）紧急状态宣言应基于专业知识慎重做出判断；（2）要求限制使用设施等时，应充分顾及蒙受经济损失者；（3）客观且科学地检验政府的应对措施等内容。

安倍也多次就宣布紧急状态一事强调，将把“宣布紧急状态”会造成怎样的影响作为判断依据。他表示，修正案将从危机管理的角度出发，做好疫情可能急速扩散的最坏打算，并在此基础上力求将法案修订对日本国民生活的影响最小化。

历史上首次“历史性紧急状态”

安倍晋三3月9日在参议员预算委员会上表示，考虑到最坏的情况，希望将新冠疫情指定为“历史性紧急状态”。根据行政文档管理指南，在指定“历史性紧急状态”后，政府会议的举行时间、场所、出席者、发言内容、决定公文等都要进行记录。

2011年“3·11日本地震”时，日本政府就没有做议事记录，导致日后追查相关责任人时出现较多纰漏，“历史性紧急状态”就是因为这个问题在2012年制定的。这次将新冠疫情指定为“历史性紧急状态”，尚属日本首次。

10日，该法案在日本内阁会议获得通过。法案同日提交国会审议。

11日，由于执政党自民党和最大在野党立宪民主党、国民民主党早前已就此达成一致，该法案在日本众议院内阁委员会获得多数通过。

12日，法案在日本众议院全体会议通过。

13日，该法案在提交参议院全体会议表决通过后，正式生效。

多种声音讨论修法

日本宪法学者和律师等组成的专家团体9日在东京召开记者会表示，如果发布紧急状态宣言，会让市民的自由和人权受到广泛限制，立宪主义的根基可能会遭到威胁，因此发表紧急声明要求撤销对该法律的修改。

在上述声明中署名的上智大学宪法、媒体法前教授田岛泰彦表示：“紧急状态宣言是停止民主主义框架、政府可以独断专行的弊端较多的机制。有必要明确反对。”

声明文件称“实施强权性的宣言必然会导致隐瞒真相，阻碍对政府的建设性批评”。声明称，目前的情况通过2012年《感染症法》可以应对，要求在撤销修改法律的同时，并就“特措法”规定的紧急状态宣言机制进行根本性的重审。

另一方面，社民党党首福岛瑞穗也向《朝日新闻》表示，立法措施“太晚了”，如果早一点会给予好评，并尽力与政府合作。

不过，《南华早报》的报道指出，在野党对此的表态“非常谨慎”， 因为现在公众普遍支持将政府从繁文缛节中解放出来、提高采取措施应对危机的速度。

经济层面而言，外交政策（Foreign Policy）3月12撰文指出，在新冠肺炎疫情在全球蔓延之前，日本经济就已经出现了令人惊讶的下滑，原因是日本提高了国民消费税。本周一（3月9日）发布的修正数据显示，日本去年最后三个月的经济下滑甚至比最初预期的还要糟糕，GDP年率下降了7.1%，为2014年以来最糟糕的一次。从去年底以来，日本所采取的各种限制措施就开始产生严重的影响。3月6日，东京股市日经指数大幅下跌，金融市场的不稳定动向持续。日本金融担当相麻生太郎要求金融机构积极支援企业的资金周转。

宣布紧急状态后，无疑会给日本的经济带来打击。

廉德瑰认为，如果日本政府宣布紧急状态，也须按照法律规定行事，政府可以依法采取一些强制措施，是不是可以封城和多大程度限制行动，也要依照法律，总之安倍可以比现在多采取一些强制措施。

安倍晋三曾就此表示，将在充分考虑造成怎样影响的基础上做出判断。他反复重申，发布紧急状态宣言是为最坏的情况作准备，将尽可能把对国民生活与经济的影响降到最小。

同时，有不少人对政府的措施表示理解。“日本城市对城市”（ City to City Japan）负责人达米安·格拉特利告诉《世界》杂志，在政府宣布关闭所有学校并建议取消大型集会之后，他们也决定推迟活动，因为“这不是出于恐惧而做出的决定，是出于对人们的关心，就像戴口罩是为了保护他人免受自己感染一样的道理。”

曾任日本民主党政客，现任东京早稻田大学社会科学学院教授中林美惠子（Mieko Nakabayashi）告诉《南华早报》，“政府和安倍晋三因对问题的反应太慢、没能及时防控疫情而受到了很多批评。因此，政府现在试图表明他们将更加果断。”她认为，当安倍突然决定关闭全国所有学校时，他是在努力弥补之前错误。尽管对政府的许多政策都提出了批评，但中林认为此次修改“特措法”是适当和必要的。

日本疫情会否进一步蔓延？

据路透社3月10日报道，日本政府当天宣布了第二轮防疫紧急对策，涉及约4308亿日元（约合人民币285亿元）的支出，以应对新冠肺炎对经济的影响，较第一轮的153亿日元大幅扩充。该措施重点是支持中小型企业。安倍晋三表示，政府将动用本财年预算储备中约2700亿日元（约合人民币175亿元）的剩余资金，以帮助该计划实施。

此外，日本政府9日在东京召开专家会议探讨对策。会议指出，当前日本疫情没有出现爆发性的扩散，一定程度上是稳住了，但不可放松警惕。日本传染病协会主席、政府危机处理小组成员馆田一博（Kazuhiro Tateda）对《南华早报》表示，新病例的突然增加不会引起严重的警报。“我们看到增加的主要原因是政府已经加强了检测力度，而这也可以简单地解释为每天的变化。”他说。

日本厚生劳动省委托日本北海道大学教授西浦博等人在日本医疗研究机构（AMED）组成的完备有关病床等医疗体制的研究团队，日前汇总出报告书，此报告书推算结果显示，若不采取任何防止新型冠状病毒疫情扩大的措施，按照传染力中等水平推算，将有9%的日本国民感染此病毒并发病，将有1150万人前往医疗机构就诊。

日本专家会议成员之一的日本感染症学会理事长馆田一博则表示，新冠病毒不会像流感病毒那样随着天气变暖就消失，战斗或将持续数月、半年甚至到明年，推测可能长期化。针对日本采取的取消大型活动等疫情管控措施，专家认为目前尚不能对措施的效果做出评估，还需要更多时间了解疫情。

对于日本来说，控制疫情事关今年夏天的东京奥运会能否如期开幕。虽然得到了国际奥委会的力挺，但奥运会能否正常举办，也得看未来一两个月日本方面的应对情况，奥运取消或者零观众举行，对于已经投入巨资来说的日本，是无论如何不能接受的。

3月12日，日本首相安倍晋三从第一次执政起作为首相的累计在任天数达到3000天。尽管不断创下前人未到的纪录，但由于新型冠状病毒疫情蔓延，其经济最优先的招牌政策“安倍经济学”被认为陷入苦战。

日本天普大学（Temple University Japan）政治学助理教授迈克尔·库塞克表示，这次新冠疫情对安倍来说是一种突然的打击，在此之前，65岁的安倍晋三“一直过着幸福的生活”。

目前，摆在安倍面前最大的难题还是如何防止疫情在日本扩散，之后还有东京奥运会等难题。廉德瑰认为，不修法，安倍会被批应对消极，修了又会被说侵犯人权，这就是日本的生态。

（澎湃新闻实习生刘宇锟对此文亦有贡献）