疫情与财政丨十位财税学者谈防控策略与经济恢复

新冠肺炎疫情已经持续一个多月。当前，中央和各地政府正有序推进复工复产及惠企政策制定。浙江财经大学10位财税学者对如何运用财税政策助力疫情防控和经济恢复展开线上讨论，智库报告栏目经授权刊发讨论精华。

一、财政如何提升疫情防控能力？

高琳（浙江财经大学财政税务学院副院长，地方财政研究院执行院长）

应完善财政投入机制，提升公共卫生系统的防疫能力和应急能力。首先是要突出对县级卫生防疫系统的财政经费保障。SARS疫情之后，我国开始高度重视卫生防疫体系建设，公共财政投入不断加大。地方疾控中心收入来源于财政补助的比重从2005年的44.77%逐步攀升至2016年的70.72%。但不同层级疾控中心的财政保障程度存在较大差异，地级疾控的保障程度相对最高，县级市（区）疾控次之，县属及以下疾控的保障程度最弱。县级防疫系统是战胜疫情的“第一线”和“守门人”，保障县级疾控中心配备大致均等的卫生防疫设施和技术人员，对于提升突发性重大传染病疫情的防控效率至关重要。

其次，切实强化公共卫生防疫知识的可及性。一是建设专门的传染病博物馆或者依托已建成的自然/科技博物馆开辟传染病展区，定期开展以传染病防控为主题的专题展览，开发适合公众参与的传染病防控体验式学习项目，中小学生定期到自然/科技馆参观体验传染病防治。二是增加面向城乡末端的传染病防治知识普及。充分发挥居民小区物业管理公司的作用，鼓励、激励物业公司通过在小区播放露天电影等生动活泼的形式，帮助居民观摩学习突发性重大传染病防治应对的公共知识，卫生防疫部门可与物业公司合作，选择合适的小区进行重大传染病应急演练，打通卫生防疫服务的“最后一公里”。

童光辉（浙江财经大学财政税务学院副院长）

建议更大程度地发挥公共风险准备金的应急能力。首先，将反应公共风险水平的重要因素纳入各级政府的公共风险准备金（即预备费）。建议根据综合财力、人口规模与行政层级等多个因素综合设定预备费计提标准。

1、综合财力因素。建议将政府性基金预算本级支出也一并纳入计提口径，扩大计提基数。

2、人口规模。建议直辖市和省以下的市、县两级财政将常住人口规模作为确定预备费计提比例的重要参考依据。

3、行政层级。对于存在隶属关系的上下级政府而言，上级政府的管理幅度大于下级政府，在辖区范围内发生突发事件的概率也会增加。行政层级高的政府可以适当提高预备费的计提比例，一方面可以有机动财力应对全域性的公共风险和突发事件，另一方面也可以及时对下级政府进行必要的补助和支持。其次，建立预备费动态调整制度。根据《预算法》的规定，预备费的使用时间限定为当年，有些地方出于预算执行率等方面考虑，在年底前加快经费使用进度，导致岁末年初出现预备费暂时不足的情况，极大地影响地方政府处置突发事件的能力。对此，可考虑建立预算年度内的季节性调整制度，确定当年第四季度预备费的最低限额，一旦低于限额，适时加以补充。同时建立跨年度预备费调整制度，当年未使用完的预备费可以结转到次年继续使用，确保新旧预算年度之间平稳衔接。

刘丹（浙江财经大学财政税务学院博士）

提高疫情防控效率，构建精准高效的财税体制。

一是厘清事责，科学、合理、清晰地界定各级政府及职能部门的疫情防控事权和支出责任，明确各市、县、乡镇政府、街道办事处和社区（村）的疫情防控责任，并组织指导社区（村）、物业服务企业、志愿者组织等有针对性地采取防控措施，做好本辖区的防控工作。

二是落实经费，应急管理专项资金的使用要“快”、“准”、“狠”，对于救助资金紧缺的地区要及时将转移支付资金拨付到位。

三是各部门协调配合，充分协调财政、税务、发改、卫生、公安、交通等职能部门的疫情防控职能，政府应为红十字会、民间慈善团体及个人开通绿色通道，实现政府、非营利组织和公民自治的多中心、多主体协调机制，打通信息沟通渠道，自下而上察民情，自上而下促落实，横向多元共治理。

四是充分利用大数据技术，政府应整合疫情实时动态、应急物资、医疗服务和资金需求，借助大数据信息实现疫情的分区、分级、分段治理，区分轻重缓急，实现财政拨付资金的精准高效。

龚刚敏（浙江财经大学学报编辑部主任）

与欧美国家相比，中国公共卫生事业的财政投入仍存在很大提升空间。2018年，中国公共医疗卫生经费支出占GDP比例为1.7%，占卫生总费用的比重不到40%。WHO（世界卫生组织）数据显示，欧洲的公共卫生经费占卫生总费用的平均值是76%，世界平均值在61.8%。我认为可以借用防洪设施的思路，以30年一遇、100年一遇的标准，用3至5年时间在全国分大区建立起完备的相对独立的公共卫生防疫系统，包括有足够床位、完好设备、高标准实验室与解剖手术室的传染病医院与应急网络系统。这个相对独立的公共卫生防疫系统是公共保障性的、社会公益性的和准军事化的，不能考核收入目标，在训练以外的时间可以军用与民用结合起来，适当增加实战演练机会。独立卫生防疫系统投入大，但与病毒得不到有效控制而造成的巨大损失相比，是值得的，是为整个社会买的一份保险。

二、财政如何助力经济恢复？

司言武（浙江财经大学财政税务学院院长）

在运用税收政策促进复工复产和经济恢复时，应做到如下几点：一是将税收政策的制定权和解释权集中到省级以上政府，以最简洁的方式向纳税人普及相关政策。二是利用税收大数据和部门信息交换，有针对性地对企业进行税收优惠政策辅导，使政策红利精准到位、不留死角。三是对受疫情影响较大的困难行业企业，政府专门给予税收优惠政策，比如对2020年度发生的亏损，实施了最长结转年限由5年延长至8年的优惠政策，为了帮助行业复苏和雇佣人员，可以考虑将受疫情影响较大行业的雇佣人员的工资在一定期限内，在计算企业所得税时，实施工资加计扣除。

董根泰（浙江财经大学财政税务学院税务专硕项目负责人）

当前出台的税收优惠政策还存在进一步优化空间。一些税种构成了企业的固定负担，疫情期间的这类负担较重，代表性税种是房产税和城镇土地使用税（以下简称“两税”）。两税的征收是分别根据账面上房产价值的一定比例、占用城镇土地面积作为税基计税的，不管企业是否正常营业，比如春节放假，这两税一般是照收不误的。由于两税的管理权不在中央而在地方政府，因此，各地的政策难免存在差异或裁量空间较大。例如，在应对此次疫情中，某些地方出台政策规定，因疫情导致生产经营受到重大影响，缴纳房产税、城镇土地使用税确有困难的小微企业，可申请房产税、城镇土地使用税困难减免，其他各类因疫情影响的困难企业，由所在市、县（市、区）负责认定，可参照此意见给予支持。

实际上，2019年中央出台的减税降费政策（有效期3年）也是针对小微企业的。中央政策规定，由省、自治区、直辖市人民政府根据本地区实际情况以及宏观调控需要，对增值税小规模纳税人可以在50%的税额幅度内减征资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、印花税（不含证券交易印花税）、耕地占用税和教育费附加、地方教育附加。也就是说，小微企业本来就是在50%的税额内减征两税的，其他企业不享受50%的税额减征。因此，为了公平地减轻企业负担，地方政府可以允许企业根据停工停业期限享受这两税的减免。减免政策不应该只针对小微企业，其他企业也应该享受停工停业期限的税收减免。

王绪强（浙江财经大学财政税务学院副教授）

在疫情冲击下，各地已出台一系列促进经济恢复的财税政策，这是必要的，但一些问题仍然值得社会各界思考。一是如何平衡财税政策的重大应急功能与税收法定原则。当前，无论总局出台的政策还是地方相应对策都或多或少突破了现有的法规，如亏损弥补期限的延长、设备一次性全额列支、全行业免税等。二是各项优惠政策的合理性有待进一步加强和完善。如目前的优惠往往局限于疫情防控，缺乏对疫情产生影响的后续问题的相应应对政策，又如个人所得税优惠政策针对防疫的医务工作者可以理解，而防疫工作者是无法界定的，有可能出现某些单位借机通过发放医疗用品和防护用品的名义来避税。三是税收征管应对不足。从目前相应对策来看，具体对策不外乎延长税收申报缴纳期限、简化办税程序、推行不见面办税手段等，这些只能是非常时期的非常手段，既缺乏法律依据，也可能给日后进一步规范税收征管带来隐患。

对此，我建议：

第一，理顺税收政策制定和税法调整权限。该谁的权就由谁制定和发布。如延长亏损弥补期限的政策，一是要明确适用条件和范围，二是要确定亏损的时间属性，这些只有在授权范围内才可以实施，不能只定个基本框架，等实施时再来作弥补解释。

第二，统一明确非常时期适用税收政策制度。从财政部、国家税务总局发布的8号、10号公告来看，只有税收优惠的基本项目和优惠力度，具体执行措施应该授权给具体施政部门根据当地实际情况来制定办法，这样才可以因地制宜有差异、有针对地落实到位。

第三，既要确保税收征管的基本规范，又要有在规范范围内根据实际情况进行调整的可行空间，便于针对具体问题和突发事件有足够的余地。比如，税总函19号只明确2月纳税申报期的延迟，而对于年度汇算清缴的税收应如何办理并没规定，从目前来看企业所得税和个人所得税年度汇算清缴工作延期是必然的，这些在特殊政策制定时必须要加以考虑。再如总局公告后各地税务机关都发布了相应的具体政策公告，但大多没什么具体措施，基本照搬总局公告，应明确各地可以制定哪些具体对策措施。

张帆（浙江财经大学财政税务学院副教授）

财税政策促进经济恢复可以从两个方面着手：一是在疫情期内扩大财政定向投入，提升政府服务企业效能。借助此次突发性疫情公共事件，政府部门应加强大数据信息网络财政建设，培育云计算技术在政府部门执政、施政中广泛运用的能力，进一步深化“最多跑一次”服务建设力度，提升政府服务质量和效率，从而最大限度降低企业在这类重大公共事件中生产成本和经营风险。二是盘活财政资金，做到精准施政。面对疫情爆发给经济活动造成的不确定性因素，短期内对企业生产经营活动造成了较大困难。中央应该协同地方政府精准施政，盘活财政资金、用足税收优惠政策来支持防护救治、物资供应、企业物资捐赠、支持复工复产工作。通过主动优化办税缴费服务的能力，精准施政助力疫情防控和企业复产扩能，针对不同企业等纳税人采取差异化措施。

王春元（浙江财经大学财政税务学院副教授）

疫情虽然导致部分经济活动停滞，但也给一些服务行业和高技术产业的发展带来了契机。对于高新技术行业，公共财政至少可以在以下两方面有所作为：第一，加大研发财政补助力度的同时，创新补助方式，各地可简化财政补助申请程序，对契合国家发展战略、具备重大发展潜力的项目或产品给予资助。第二，优化税收优惠政策，在保持税收中性的前提下，尽可能发挥税收激励技术创新的作用，整合已有的税率、税基优惠措施，尽可能避免税收优惠政策叠加而产生的抑制作用。借鉴部分发达国家的经验，引入税收抵免政策，构建较为完整的激励企业技术创新的税收优惠政策体系。第三，对参与疫情防控的重点企业以及受疫情波及严重的企业，可在研发经费上给予相应的补助，减免或推迟缴纳税费，在尽可能降低企业成本的基础上，进行一定的激励。

田磊（浙江财经大学财政税务学院副教授）

新冠肺炎疫情对企业的影响主要是两个方面。一是现金流中断风险明显上升，日常经营活动中断意味着收入流中断，但企业经营的固定成本还在发生，由此给现金流造成重大压力。二是违约风险明显上升，经营活动中断可能导致企业不能履行商业合同，违约风险上升，造成经济损失。应综合运用财税、社保、金融和法律等政策帮助企业渡过难关，比如扩大延长亏损结转年限政策的企业范围、金融企业在当下坚定地给相关企业提供金融支持，为疫情结束后的需求井喷做好准备，当然，具体的支持形式应基于经济规律，不能简单地要求金融企业提供低成本但力度不大的金融支持，应鼓励实体企业与金融企业风险共担的支持方式。法律主管部门应与相关企业密切沟通，尽可能提供法律纠纷方面的帮助，应对疫情冲击导致部分企业不能按时履行商业合同的情况。