长三角议事厅｜完善中国野生动物交易“正面清单”的建议

自新冠肺炎疫情爆发以来，中国的野生动物交易再次成为众矢之的。由于疫情直接源头很可能来自某种野生动物，2020年1月23日，19名院士学者联名呼吁立法杜绝野生动物非法食用、贸易，此后，从国家到地方，都出台了诸如暂停野生动物交易活动、禁食野生动物等规定。进入2月以来，绝大部分省区都对合法运营的人工繁育野生动物基地进行了封停。

1月26日，市场监管总局、农业农村部、国家林草局联合发布公告，宣布全国暂停任何形式的野生动物交易活动；2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。

从地方层面看，2月11日，广东省通过了《广东省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》，明确提出“禁止滥食和交易野生动物，将对相关违法行为进行追责，决定自公布之日起施行”、“覆盖所有野生动物”，决议从起草到通过用了不到4天时间。

此后，天津（2月14日）、黑龙江（2月24日）、云南（2月27日）等省市也相继根据国家三部委联合公告的精神，制定了相应的禁食、禁止交易野生动物的决定。更多省市虽未以文件的形式落实，但在实际工作中，早已执行了疫情期间全面禁食、禁止交易野生动物的做法。

从当下全国疫情防控的形势来看，全面禁止野生动物交易是控制疫情蔓延、加剧的当务之急。但从未来疫情平抑后野生动物交易市场的长远规范性来考虑，有些概念还需要明晰，有些实施措施还需要细化。

首先，中国相当一部分野生动物的繁育与交易是存在法律依据的。《中华人民共和国野生动物保护法》一共经历过1988年、2009年和2018年三次修订，在2018年10月颁布的新修订法中，在《第三章　野生动物管理》第二十七条中明确规定，“出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明”；在第二十八条中明确规定，“对列入名录的野生动物及其制品，可以凭人工繁育许可证，按照省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门核验的年度生产数量直接取得专用标识，凭专用标识出售和利用”。这表明，尽管有一些野生动物的交易在法外之地，但仍有一部分野生动物的交易合法合规。

其次，与野生动物交易名录有关的法条修订滞后，亟待补充完善。2003年8月，国家林业局发布了《商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单》（林护发[2003]99号），一直沿用至今。其中，规定了54种陆生野生动物，可经驯养繁殖用于商业性经营利用。例如，我们餐桌上常见的鹌鹑、甲鱼、火鸡；花鸟市场中常见的金丝雀、芙蓉鸟、多种鹦鹉；具有药用价值的哈士蟆、蜈蚣、天龙（壁虎）等。当然，也包括2003年SARS的元凶之一——果子狸。林护发[2003]99号文本身就是一个正面清单，但所列种类太少。同时，由于该文从制定至今已时隔17年，期间不断有新的野生养殖物种被从外国引进，或者实现了国内一些野生动物（如豪猪、大鲵等）的成熟人工繁育，很多养殖场已经将其变成和家禽家畜一样的家庭食用、宠物养殖经济物种。原有的正面清单已远远不能适应现今野生动物培育、利用、交易的需要，从而也引发了愈演愈烈的交易与管理乱象。实际上，自2012年以来，为发展扩大日益增长的特种养殖业，该名录就逐渐被地方废止，意味着其他物种也可以开展养殖。

再次，因疫情防控需要而产生的“一刀切”的《野生动物交易禁止令》已经产生了不可预估的负面影响。由于中国地域辽阔、自然环境多样，是野生动物资源异常丰富的大国,应该使这一优势资源得到充分、合理的开发利用，产生有益的经济、生态价值。

野生动物是自然赋予人类的最宝贵的资源和财富之一,是自然生态系统和经济生态系统的重要组成部分。有些野生动物的养殖在中国已经形成了产业链：2019年，仅广东省龟鳖养殖场就有9.1万个、养殖存量8775万只，从业人员近百万，总产值近千亿；当年，陕西凤县林麝（国家一级保护动物）存栏超1.8万头，约占全国60%，年产麝香70公斤（每只雄麝产15g）。麝香与熊胆尽管是国家重点保护的二级野生动物药材，经审查和批准，仍限定北京同仁堂（安宫牛黄丸）、上海和苏州雷允上（六神丸）、厦门中药厂（八宝丹）、漳州片仔癀药业（片仔癀）这4个品种5家企业可以使用天然麝香或者熊胆。此外，野生动物还涉及保护、免疫、民生等多方面问题。因此，对野生动物的管理应该是采取精细化管理，而非一个临时的最严禁令和全面禁令就能解决。

由此可见，陈旧的野生动物商业经营性利用清单早已不适合野生动物的生存与利用现状，极大地限制了野生动物的多样性保护、公共卫生安全管理和经营利用。如果用不准确的“野生动物”概念贯穿司法修订建议，“一刀切”地禁绝所有野生动物的食用与贸易，将可能产生野生动物资源利用的浪费，重创包括广大农村养殖户、宠物市场经营户、中医药生产者在内的相关产业合法从业者。因此，在疫情得到控制和结束后，全面、重新界定“野生动物”的法律边界、及时调整目录与清单、规范交易，是防疫工作的必要延续。

为此，提出四点建议：

第一，及时、定期调整野生动物保护与管理的相关目录。重点调整内容为：当前目录中与实际驯养、繁育、交易的物种并不匹配的野生物种、分类调整导致学名和中文正名发生变化的物种、某些细分为亚种或新发现（中国每年新发现的脊椎动物新物种都是两位数）却没有及时更新的物种、不断涌现的对公共卫生安全有影响的物种（如7科33属135种蝙蝠和5种旱獭，均是非典、SARS、多种鼠疫等病毒的主要携带者）。对于最新出现的人工繁育野生物种，从其野化人工种群的界定，到相关刑法和保护标准，都需确立。

第二，细化和及时修订野生动物交易“正面清单”。正面清单在一些国家（如德国）的食品生产、贸易中具有重要的规制意义，极大地保证了食品的安全性与来源可靠性。对于野生动物而言，其交易正面清单制定是一项极具科学性的任务，应考虑区分食用、药用、宠物等市场类型，细化各种市场类型野生动物可以进行交易的正面清单及其可调范围（如野生动物人工种群的鉴别问题和抓野补种问题），使法条更为精细、更具可操作性，以降低执法成本，同时避免产生野生动物罚没、绞杀事件中的权力寻租和误杀误捕。在制定野生动物交易正面清单的基础之上，也可尝试制定野生动物繁育企业的正面清单。

第三，正确区分“全面禁止交易”与“全面禁食”。当前，广东等省市已通过了全面禁食（滥食）野生动物的地方性法案，这些特殊时期的特别立法，其实施的长远性会打折扣。世界上许多对野生动物管理和保护非常严格的国家，采取的普遍策略是禁止交易，而非禁食，也不定义何为滥食，仍然取得了非常好的保护与防控效果，这一思路值得我们借鉴。实际上，在制定了野生动物交易的正面清单后，禁止了特定的、可能具有较大公共危害性的野生动物的交易，就在最大程度上避免了食用与滥食。而这样做的生态和社会成本，相对来说都是比较小的。

第四，加强对正面清单所列可交易野生物种的检验检疫。家禽家畜与野生动物受不同的行政部门监管，前者对于公共卫生安全威胁较小，在很大的程度上得益于严格的检验检疫制度。建议增设野生动物交易过程中的检疫环节，在现有林业局和草原局监管野生动物的基础上，对动物防疫部门与食品药品监督管理部门放开对野生动物的检疫权限、加大检疫力度。细化监管规则，对于较难实现全阶段人工繁殖或捕获成本远低于养殖成本的清单内所列野生物种，实行更为严格的监管。

（作者林兰系上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员）

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