中山大学｜24省调研报告②中国“数字政府”建设存在的问题

【编者按】

当下的疫情防控工作对“数字政府”建设提出了更加迫切的要求。本报告以市场主体感受为依据，从需求侧系统性评价我国“数字政府”建设的进展、存在的问题以及未来发展方向。

中山大学《深化商事制度改革研究》课题组于2019年暑期开展了一次全国实地调研，通过分层随机抽样，实地走访24省、110市、281个区的政务办事大厅，访谈前来办理业务的市场主体，从需求侧视角考察全国“数字政府”建设。本次调研有效调查问卷合计8293份。

从需求侧的视角看，全国“数字政府”建设面临的主要问题是，当前“数字政府”需求侧建设不充分、不平衡。不充分是指，“数字政府”的潜在使用率为92%，实际使用率为53%，有39%的潜在需求没有得到满足。不平衡是指，在“数字政府”的知晓率和使用率上，全国最佳地区比全国最低地区分别高了30和48个百分点，区域发展不均衡。

一、“数字政府”需求侧建设不充分

“数字政府”需求侧建设不充分，还有39%的潜在需求未满足。从需求侧的视角看，如图1所示，“数字政府”的潜在使用率为92%，实际使用率为53%，说明有39%的市场主体的潜在需求没有得到满足。具体而言，分别有89%和85%的市场主体明确说愿意使用网上办事大厅和移动端，二者的实际使用率只有48%和26%。这表明，网上办事大厅和移动端分别有41%和59%的潜在需求没有得到满足。

从需求侧视角看，全国“数字政府”建设不充分的主要原因有4个。

1、宣传工作不充分，31%的市场主体不知道“数字政府”

全国“数字政府”知晓率为69%，意味着还有31%的市场主体不知道“数字政府”。知晓是使用的前提基础，三成市场主体不知道“数字政府”，因而不会使用“数字政府”，使得“数字政府”潜在使用率与实际使用率存在缺口。

政府职能部门的主动推广力度不够，可能是“数字政府”知晓率不足的原因。职能部门主动推广是市场主体获知“数字政府”的主要途径，“数字政府”知晓率低，意味着大厅工作人员的主动告知、大厅广告的宣传可能还不够充分。实地调研中发现，即使大厅中配备了多台电脑，市场主体却并不知道可以进行网上办理。比如在山东东营市，调研员看到大厅已放置4台办事专用电脑，许多市场主体仍然表示“不知道还能在电脑上办”；在河北唐山市，办事大厅除了电脑，也张贴有网上政务广告标语，但不少市场主体在被问及“本区是否可以在电脑或者网上办理业务”时都说“不知道啊”或者“应该不行吧”。

2、业务建设不充分，34%的市场主体认为“数字政府”业务不全

业务不全是市场主体不使用“数字政府”的最大原因。如图2所示，分别有34%和36%的市场主体由于业务不全，没有使用网上办事大厅和移动端APP办事系统。

（注：另有19%和21%的市场主体因为其他原因未选择使用网上办事大厅和移动端APP办理业务。）

在实地调研期间，业务不全是市场主体对“数字政府”的普遍反馈。在上海市徐汇区行政服务中心，一位办理外资业务的市场主体表示：“网上没有外资企业业务和信息查询，必须现场来拿资料，这是很大的弊端，非常不方便。”在湖南省，据市场主体反映，全省统一使用的湖南省企业登记全程电子化系统目前能办理的主要业务只有企业登记等一些简单业务，迁入迁出注销等一些其他业务没有办法在网上办理。在青海西宁，市场主体反映目前许多政务系统只能办理企业相关的业务，个人个体的业务大部分还需要来现场办理。

3、流程建设不充分，23%的市场主体认为“数字政府”不能全流程办理

“数字政府”不能实现线上全流程办理，仍需线下跑腿，因而市场主体不使用“数字政府”。数据显示，有26%的市场主体表示在网上办事大厅未能办完业务，仍然需要到大厅现场办理，16%的市场主体也表示因此没有选择使用移动端。这表明，未能实现全流程办理降低了“数字政府”的使用率，削弱了“数字政府”的吸引力。

在调研期间，不能全流程办理是不少市场主体的抱怨。上海市的市场主体普遍反映在网上递交材料后还是要线下再交纸质版：“既然网上认可了，为什么还要来交纸质材料？”在青岛市市北区，有市场主体表示网上办事存在信息更新不及时、信息上传不完整、网上表格不齐备等情况；用移动端办理，容易出现流程显示不全的问题。在湖北武汉市，一位市场主体直言“网上说的信息跟现场的不一样”，并向调研员解释道：“网站搜出来的信息没及时更新，业务办理流程还是过去的流程，这样一来，按网上提前准备好的材料到现场没法使用，还得从头再来。”在鄂州市，不少市场主体对“全程电子化”的目标迟迟实现不了表示不满：“电脑办完手机办，手机办完还要跑到现场办，太麻烦了。”在广西柳州，市场主体表示有时网上办事系统甚至还会给他们增添麻烦：“网上的系统不行啊，本来我只用跑两次的，因为工商和税务的数据不同步，我现在反而要跑三次了。”从受访者的反馈来看，“数字政府”还未能实现全流程办理、全程电子化办理，极大降低了市场主体对“数字政府”的获得感。

4、主动指引不充分，13%的市场主体习惯线下办理

尽管全国有93%的市场主体认为“数字政府”是大势所趋，但是有68%的市场主体认为“数字政府”不能完全取代窗口办理，14%的市场主体习惯线下办理。

在实地调研中发现，市场主体因为线下办理有人咨询更放心而愿意线下办理，同时也因为线上办理无人引导、线上咨询无人应答而不愿用“数字政府”。在上海，有市场主体表达了想用“数字政府”但又不会用的无奈：“我本人很愿意去尝试在电脑系统办理工商这一块的业务，比如上海的一网通办系统，但是有时候我去上面想办理一些业务，就是找不到入口在哪，不知道在哪可以进行相关操作，所以没办法还是得本人过来现场咨询。”

在安徽芜湖，一位制造业公司的市场主体提到：“线下办理还可以随时咨询，线上办理就没有那么及时的反馈。”另一位市场主体也表示：“网上很多材料的填写自己也并不是很清楚，打电话给窗口的工作人员常常是没有回音，最后只得再跑线下咨询。网上提交的材料再三被退回，最后还不如来跑线下更直接。”在济南，市场主体也说：“网上办事时候存在疑问时不知道找谁咨询，还是更倾向于到现场跟工作人员面对面咨询。”

在一些地区，工作人员的帮助对市场主体使用“数字政府”起到了很大作用。比如在河南郑州，一位平时没有怎么接触过电脑，对“数字政府”也不熟悉的市场主体对志愿者连连赞赏：“这里的志愿者可好了。就前些天我在这边办一个许可证，要用电脑操作。有个小伙子可热情了，‘阿姨’‘阿姨’地喊着，看我不太会用电脑，直接就全部帮我操作办理了。一会儿就办完了。”志愿者的帮助让未曾使用过“数字政府”的市场主体感受到了“数字政府”带来的快捷与方便。这表明，尽管部分市场主体线下办理的习惯无法在短期内迅速转变，但如果办事大厅对市场主体网上办理业务缺乏主动指引不充分，可能更加制约“数字政府”使用率的提升。

二、“数字政府”需求侧建设不平衡

区域发展不平衡，是“数字政府”建设不充分在空间上的表现。“数字政府”建设表现最好的市为95分，最低为42分，不足最佳城市的一半。如图3所示，在潜在使用率、实际知晓率和实际使用率上，得分最高地区与得分最低地区也分别存在26、77、77分的差距，区域发展不平衡。

各地“数字政府”潜在需求普遍高，知晓率和使用率差距大。潜在使用率得分评级A、B、C、D的比率分别为89%、10%、1%、0%；实际知晓率得分评级A、B、C、D的比率分别为11%、42%、25%、22%；实际使用率得分评级A、B、C、D的比率分别为1%、8%、25%、66%。由此可见，各地“数字政府”都面临很高的潜在需求，但实际知晓率和实际使用率差距大。

1、各地职能部门主动告知的差异大，“数字政府”知晓率不平衡

如图4所示，全国110个市中，由工作人员告知而获知“数字政府”比例最高为71%，最低为21%，两者相差50个百分点。朋友介绍渠道获知“数字政府”比例，最高市与最低市相差43个百分点，通过自己查询获知的比例相差32个百分点。由此可见，政府工作人员主动告知的差异，是各地“数字政府”知晓率差异的主要原因。

2、业务不全、不能全流程办理，“数字政府”使用率不平衡

如图5所示，全国110个市中，认为“数字政府”业务不全的市场主体比例最高为64%，最低为6%，两者相差58个百分点。认为“数字政府”不能全流程办理比例，最高市与最低市相差53个百分点。认为“数字政府”习惯现场办理、操作不便的市场主体比例最高与最低市相差约40个百分点。由此可见，业务不全、不能全流程办理的差异，是各地“数字政府”使用率差异的主要原因。

3、各地对于“数字政府”的重视程度不同，各地“数字政府”发展不平衡

各地对“数字政府”的不同重视程度、不同做法，同时影响了实际知晓率和使用率。在将“数字政府”放在工作重心及宣传重点的地级市，办事大厅推出“全流程/半流程电子化”的服务，在宣传推广及建设网上政务平台的过程中做出了较大努力，从而提升了市场主体的知晓率和使用率。比如在安徽阜阳，办事大厅的工作人员主动告诉调研人员，当地的业务办理大多都采用全程电子化，尽量减少市场主体的时间成本。在云南曲靖，办事大厅的工作人员也主动表示当地已经实施了“全程电子化”，这也使得曲靖的市场主体对于“数字政府”的知晓率与使用率较高。而尚未重视“数字政府”建设，将“数字政府”作为线下办理的补充的市，尽管办事大厅内已经设置有电脑或竖起宣传标语，但由于办事人员未能主动推广，当地的“数字政府”的知晓率与使用率较低。

三、深化“数字政府”需求侧建设的方向

市场主体使用“数字政府”过程中所面临的痛点与难点，是“数字政府”改革建设的出发点，也是落脚点。根据当前“数字政府”建设所处发展阶段、面临的主要矛盾，报告提出深化“数字政府”需求侧建设的四条建议，助力 “数字政府”尽快实现大规模使用。

重视“数字政府”的需求侧建设，进一步加大政府职能部门主动推广“数字政府”的力度，提高“数字政府”的知晓率。当前全国有92%的市场主体愿意使用“数字政府”，如果这些市场主体都知道“数字政府”，即使按照现在的吸引力计算，全国“数字政府”的使用率将从53%提升到达到70%（92%×76%=70%），使全国“数字政府”建设进入大规模使用阶段。因此，相关职能部门需继续加大主动宣传推广“数字政府”的力度，进一步提高“数字政府”知晓率。

加快“数字政府”的供给侧建设，增加“数字政府”业务供给，推动“数字政府”全流程办理，继续提高“数字政府”的使用率。当前全国“数字政府”的吸引力为76%，如果 “数字政府”吸引力能达到100%的目标，即使按照当前的知晓率计算，全国“数字政府”的使用率也将从53%提升达到69%（69%×100%=69%），进入大规模使用阶段。在未选择使用“数字政府”的市场主体中，34%认为网上业务不全，26%认为不能全流程办理。因此，直面这些市场主体使用中的困难，应着手推进“数字政府”全流程办理、上线更多“数字政府”业务、提升使用体验，努力实现100%吸引力的目标。

通过“数字政府”标准化建设，推动区域间平衡发展。各地“数字政府”需求侧建设的知晓率和使用率不平衡，源于各地政府职能推广力度差距大、功能建设差距大。因此，需要推进“数字政府”标准化建设，细化量化“数字政府”建设标准，缩小地区间差距，实现全国“数字政府”需求侧建设均等化。

推进政务服务线上线下融合发展。全国68%的市场主体认为“数字政府”不能取代线下窗口，应与线下窗口办理融合发展。未选择网上办事大厅的市场主体中，13%的是因为习惯现场办理，未选择移动端办事的市场主体中，16%的也是习惯现场办理。因此，需要打通线上线下办事渠道，线上加快建设一网通办系统，线下推进落实只跑一次、只跑一窗服务，构建线上线下综合优质政务服务体系，从而为市场主体提供多渠道、方便易用的政务服务。

统筹：徐现祥、毕青苗、马晶、金奕彤

调研：马晶、金奕彤、纪昕冉、蒋孟芸、钟子健、苏逸宁、邓贤升等

执笔：毕青苗、黄逸豪、周昀、徐现祥、李小瑛、张莉

资助：研究阐述党的十九大精神国家社科基金专项课题《深化商事制度改革研究》（18VSJ069）