上海战略所｜疫情动态防控，如何实现城市公交韧性治理

一、疫情防控新阶段城市公交面临的双重角色与两难境地

伴随非疫情防控重点地区确诊病例增长趋势的逐步缓解，这些地区的防控任务正在转向疫情防控与恢复经济社会运行两手抓方向转变，新冠肺炎疫情的防控要求也从“静态隔离”转向“动态防控”。

在这种形势下，上海、深圳等承载经济、金融、航运、贸易、科创等复合功能的超大型和特大型城市，正面临着“防御”与“恢复”的双重任务与考验。可以预见，伴随经济活动的活跃度逐步提升，素有“城市血脉”之称的交通系统将迎来真正意义上的持续考验。

首先，公共交通的出行特点，决定了其将在经济社会秩序恢复过程中担当疫情防控“主战场”角色。如果我们以一日出行链来还原城市中普通人的主要活动，可以发现，在其所涉及的家庭、办公或社交场所和交通工具三类空间中，公共交通载运工具的传播风险相对较高。

一方面，依据传播动力学公式：R0=kbD（R0是基本传染指数，k是一个有传染能力的患者平均每天与易感人群的接触次数，b是每次接触传染成功的概率，D是传染期）。可以看出，处于公共交通工具内时，由于人员相对密集且流动性高，k、b值都相对另外两类空间较高。此外，鉴于此次新冠病毒感染潜伏期长和轻症患者多的特点，一些已感染但症状不自知的患者会无意中出行，因而使k、b再次增加。因此，相对于隔离状态的家庭和已限制聚集活动的办公场所，公共交通空间的传染可能性相对较高。

另一方面，一旦发生病毒感染事件，在流行病学调查过程中，相对于已实行封闭式或准封闭式管理的社区和实施出入登记制度的办公空间，公共交通工具涉及的出行轨迹、接触人群在追踪难度上都较高。并且，不同于固定场所的“点状”管理，公共交通的“线网状”特征将使得确诊病例活动影响呈现网络化扩散，很难仅通过某几个场站的管控而有效遏制传播。

其次，伴随复工复产脚步的逐步加快，公交使用量将不可避免加速攀升，承担起经济恢复“保障线”角色。以上海为例，作为国家公交都市建设示范城市，2017年10月公交出行分担率就已超过50%。2018年，公共交通日均客运量达到1782.2万人次。其中，轨道交通（含磁浮）、公共汽（电）车和出租车在公共交通中的分担率分别达到57.0%、32.3%和9.8%。而与此同时，快速路高峰拥堵指数仍有上升，中心区快速路高峰运行已接近饱和，射线道路压力明显增加。

可以看出，一旦疫情防控形势从静态隔离转向动态防控，公共交通在城市通勤和商务活动中的骨干作用将很难有合适的方式予以替代。据上观新闻报道，2月24日早高峰全市道路和9处省际高速道口流量明显回升，市内交通流量已恢复近9成。可以预期，伴随经济社会运行秩序的不断恢复，以及道路系统拥堵指数的加速上升，采用公交模式的通勤客流还将持续回升。因此，满足通勤等刚性需求，提供安全、可靠的城市公交服务，是支撑经济社会活动加速恢复的重要保障，更是增强公众对城市治理信心的重要依托。

然而，城市公交所承载的疫情防控“主战场”和经济恢复“保障线”双重角色，却分别对应着“停滞”与“活跃”、“隔离”与“联通”等截然相反的组织管理要求，如何有效协同这看似相左的管理策略，成为城市公交面临的两难选择。

二、韧性治理不失为破解两难境地的有益尝试

此次新冠肺炎疫情的发生，使城市尤其是大都市又一次被置于“愈多元愈复杂，愈复杂愈脆弱”的高风险境地。“既要繁荣，又要安全”的双重要求已愈发成为城市共同的发展基线与严峻挑战。在巨量的不确定性面前，深化预案和加大冗余来建造风险“拦水坝”的传统做法越来越难以有效应对。由此，韧性城市治理理念与相关实践，正逐步尝试着弥补都市巨系统的“脆弱性”，进而提升城市应对外部冲击，加快适应性调整的能力。受此启发，可以设想，以韧性城市治理思路指导疫情动态防控形势下的公共交通组织管理，不失为破解当下和后续一段时期城市公共交通运行两难境地的有益尝试。

随着全球化与城市化的不断深入，城市人口规模和流动性日益加大，各类可能的危机所带来的后果越发显著严重和不可预料。为了应对城市灾害风险挑战，联合国于2010年启动了“韧性城市运动”。国际上一些城市也启动了相关韧性战略实践，如洛克菲勒基金会的“百座韧性城市计划”、美国纽约“更强大和更有韧性的城市计划”、英国伦敦“增强城市韧性战略计划”等。投射到城市公交领域，在应对外部冲击的方式上，与传统运行模式相比较，韧性治理的内涵更加突出“四项转变”：

首先，在应对冲击的目标上，从着力复原旧稳态，逐步转向形成新稳态。韧性治理理念下，如果冲击在承受范围内，系统倾向于容纳这一冲击并通过采取辅助措施尽可能维持相对稳定状态，待冲击过后尽快恢复原稳定状态。但如果冲击超出承受范围，维持原稳态代价过大，则系统会倾向于通过自我调整和改进迈向新稳态。并且，如果适应性调整后的系统在应对冲击能力和优化运行效率方面都有所提高，系统则会放弃原稳态而确定性进入新稳态。对于扩散能力较高的传染性疾病冲击，应对冲击的目标设定应更为灵活，综合考虑复原旧稳态的实质效果和投入产出，将新稳态目标纳入目标选择框架中。

其次，在应对冲击的思路上，从防御性应对，逐步转向防御与适应性调整相结合。韧性治理理念下，对突发灾害或外部冲击，加强防御并不是唯一的选择，一方面提升防御力并不能确保一定将高风险事件拒之门外，另一方面完全的防御性应对可能造成长期的降低服务水平甚至停止服务，不利于恢复经济活动。因此，应多考虑在面临不同阶段干扰的适应性调整，主要体现在对冲击的吸收和自身的主动转型上。在干扰较小时，通过吸收力的发挥以确保系统自主维持平衡状态，尽可能保留基本功能；而扰动较大时，则重点针对系统所暴露的脆弱点进行运行组织模式修正与创新，并使系统达到新的平衡态。

再次，在应对冲击的主体上，从自上而下的单一系统调度，逐步转向适度发挥自组织效能。韧性城市强调城市作为有机体的自我组织与协调能力，城市内部不同大小单元都在应对灾害的过程中自救或互救。这也是纽约在其韧性城市计划中特别强调发挥社区建设，深化居民、非盈利组织和企业参与应急计划，探索把社会凝聚力作为增强城市韧性的策略。相应地，在应对外部冲击中，公交系统也应思考如何适度拓展公共交通的概念范畴、运营主体和运行模式，创造多种途径和机会让各种可能的社会力量参与其中，通过对公共交通模式的适度创新来破解难题并实现治理效益最大化。

最后，在应对冲击的手段上，从主要依托安全冗余，逐步转向冗余与多样性替代相结合。韧性治理理念强调在基础设施中必须预留冗余量，但这并不意味着支持安全冗余的过度放大。在城市公交系统中，轨道、常规公交等各方式中预留可并行、可自我修补的安全冗余是应对外部冲击的必要手段，还需综合考虑跨方式的整体资源配置和替代方案，才能使各类功能系统能协同抵御多种风险，保障市民受外界扰动时的基础出行需求。

三、疫情动态防控推进公交韧性治理的思路探讨

2020年1月份以来，伴随疫情防控形势的不断发展，许多城市的公交系统不断调整完善防控措施。如上海地铁站实现全网测温，加大车辆消毒频率，动态发布客流情况并调整满载率要求，及时引导客流错峰乘坐。又如深圳市地铁全线网启用实名制乘车，对全体乘客的出行信息跟踪到车厢号，实现对与疑似病患密切接触者的高效追踪。再如济南创新定制公交新模式，开通215条复工专线，通过线上预订开线运营。这些防控“严字当头”与保障“精细有序”相结合的举措，已逐步显现出韧性公交的治理特色。受此启发，结合一些城市的做法经验，本文尝试初步梳理疫情动态防控需求下城市公交韧性治理的响应思路，与相关部门与社会参与方共同探讨。

首先，需依据疫情分区分级的动态变化，精准识别传播风险与制定响应应策略。基于病毒传播风险警戒级别和传染病防控的过程性规律，城市公交系统需要在不同的公共安全事件响应级别下，识别传播风险与制定响应策略。结合韧性城市理论，疫情处于高风险时期，主要应对“阻断”策略，系统需要迅速进入客流抑制乃至停运状态，配合严格健康检查和消毒升级消灭或减少风险事件发生的可能性；进入中风险阶段，则主要对应“维持”策略，要迅速调整形成匹配防控需求的系统服务方案，在全网和重要枢纽节点有效防范感染者的输入和减少易感人群的接触；进入低风险状态时，主要对应“恢复”策略，要帮助系统逐步恢复至基本服务要求，并重点防范流动性和积聚性风险；在疫情结束后，主要对应“转型”策略，通过回顾总结，识别和修正系统脆弱点，并进行常态服务方案的改进。

其次，要依托疫情发展不同阶段和应对策略，明确公交系统需匹配的核心能力。与传统的防控策略有所不同，韧性治理理念下的应对策略更强调应对状态的灵活性、应对工具的多样性和应对参与方的自组织性，以促使系统自身能最大程度吸收外部干扰因素而维持运作，并针对自身在事件中暴露出的脆弱性而改进。如果说传统的防控核心能力更突出的是偏向被动防御思路下对外部冲击的“防御力”，即最大限度防范风险发生的可能；韧性治理则更突出偏向主动优化思路下对外部冲击的“调适力”，即在有效防范风险的前提下，尽可能维持基本服务能力，并在短时间内达到新的平衡状态。针对疫情分区分级的变化，两类能力需灵活组合。

再次，在明确该阶段的核心能力后，公交系统需要适时选择响应工具组合。通过“防御力”与“调适力”所对应的政策与管理工具应用，最大程度化解外部冲击的干扰，最终实现从旧稳态向新稳态的动态演进。一般，在风险较高时，需要更重视刚性“防御力”的调动，而风险等级调低时，则逐步加大柔性“调适力”的运用。

在具体的响应工具上，“防御力”主要可表现为“三限三强”，即通过限制发车频次、限制满载率和关键枢纽节点限流以减少客流与阻隔外部输入，通过强化消毒程序、强化健康查验和强化关键枢纽通道隔离以减少病毒接触传染概率。此外，在病毒大爆发阶段需要适时停止服务以有效切断传播路径。

“调适力”则主要可表现为“三优三创”，即通过优化频次（如小编组高频次）、优化运营组织方案（如多交路运营组织、轨交高密度区间的常规公交替代方案等）、优化信息发布与票价方案（如实时满载率预警、错峰票价优惠等）以降低客流密度与换乘次数，通过创新标识方式（实名制跟踪与车厢编码关联标识等）、创新定制公交合作模式（与租赁、平台公司进行信息与运力合作）、创新补充公交共治模式（如为共享单车、网约车平台辆提供消毒程序与卫生援助保障等）为防疫和恢复阶段的正常出行需求提供多样化选择。同时，也可为疫后经济社会正常运转时期提升运行效率、破解拥堵难题提供公交系统的改进思路。

应对新型冠状病毒疫情，归根结底需要城市系统的各个部门与环节的协调行动与紧密配合。本文仅仅是基于城市公交系统作为疫情防控“主战场”和经济恢复“保障线”的特殊定位，借鉴韧性城市应对城市危机的新思路与理念，对公交系统在疫情防控形势下如何追求韧性治理的个人初步思考。伴随此次疫情防控态势的不断发展，以及未来城市面临的各类风险挑战，还需在后续研究中继续把握过程规律、细化风险类别、拓展系统外延、丰富专业手段，使应对计划更为切实可行，最终使城市公交系统能主动调整结构应对复杂风险，成为“不怕灾害”的城市安全线与活力线。

（作者徐珺系上海发展战略研究所副所长）