疫情与财政｜建议尽快构建重大公共事件财政应急响应机制

2月7日，财政部、发改委、工信部、人民银行、审计署等五部委联合印发《关于打赢疫情防控阻击战 强化疫情防控重点企业资金支持的紧急通知》，部署强化疫情防控重点保障企业资金支持工作，体现了财政在疫情防控中的重要作用。我们建议国家财政部门应当以此次疫情防控为鉴，联合有关部委，构建重大公共事件的财政应急机制，从而在未来再次发生重大灾害等公共事件时，能够根据应急机制，迅速制定系统有效的政策和方案。

一、财政在疫情防控中的四大关键作用

在重大公共事件发生时，突发危机威胁人民人身财产安全，对社会经济稳定造成影响。根据公共财政理论，以市场失效为出发点，在应急物资市场供给不足的情况下，可将应急支出纳入公共物品或准公共物品，由政府通过财政手段予以支持。在市场价格和供求机制调节基础上，通过行政资源配置机制，对有限的资源进行分配以达到资源有效配置、促进公平、保障经济社会正常运行的目的。此时，财政应发挥如下四大作用：

一是疫情防控供资金。疫情发生以来，财政部根据疫情发展态势和防控需要，做好医疗物资和患者救治的经费保障工作，确保了人民群众不因担心费用问题而不敢就诊，确保各地不因资金问题而影响医疗救治和疫情防控。截至2月8日，各级财政共安排疫情防控资金718.5亿元，实际支出315.5亿元。其中，中央财政共安排172.9亿元。

二是防疫人员有激励。财政部门进行专项拨款，对一线医护人员提供了适当的物质激励，保障了一线医护人员的工资足额实时发放，并给予一定的补贴。例如 ，对参加一线疫情防控的医务和防疫工作者，按照风险程度等因素，由中央财政分别给予每人每天300元、200元补助。通过解决其在物质方面的后顾之忧，在一定程度上提振了一线人员的士气。

三是减税降费稳经济。疫情对宏观经济运行已造成一定的负面影响，部分服务行业受到较大冲击，部分工业企业特别是中小微企业可能出现生产经营困难的状况。财政部门已出台减税降费措施，加大对防疫保障企业和受疫情影响较大行业企业财税支持力度，积极支持企业复工复产，从而保障宏观经济的平稳运行。

四是兜底保障保民生。民生是维护社会稳定，有效应对疫情的重要保障。保企业运转、保职工工资、保基本供给是保持社会稳定的“压舱石”。当前财政部门已通过下发通知要求保企业运转、保职工工资、保基本供给，通过这三项基本保障实现社会兜底，做好保民生的工作。

二、政策改进空间

同时也存在较大的改进空间：

一是系统性有待进一步加强。当前财政应急机制协同性不强，未建立上下级财政部门应急协调机制，未建立相关数据资料的共享、分析和评估体系，未建立中央与地方预算单位及社会保障、公安等地方部门的应急协调机制，不便与有关部门联动应对突发公共事件。建议国家财政部门在疫情防控和稳经济的财政政策全面框架下，协同有关部委，进一步加强政策的系统性，同时抓好疫情防控和稳定经济发展。

二是适用主体有待进一步明确。财政拨款未形成名单制管理体系，仅公布了拨款主体大类，不便于各地进行实际拨付等操作。建议国家财政部门进一步明确政策适用主体和标准，例如疫情防控重点企业和单位的认定标准、疫情防控关键人员的分类标准、减税降费企业的适用标准等。

三是落地方案有待进一步细化。中央下发财政拨款后，各地方政府跟进措施不够及时，缺乏相应的配套措施。建议各地财政部门根据五部委政策，结合各地实际，进一步细化地方版本的财税支持方案。特别是部分重点地区的财政部门要细致分析当地疫情防控形势，做好防疫资金和民生保障工作。

三、建议构建重大公共事件的财政应急机制

当前疫情防控已步入关键阶段，部分重点地区的疫情防控形势仍然较为严峻。从本次疫情防控中财政部门的工作机制来看，我们认为仍存在基层向上和中央向下的决策链条过长，应急机制不健全的问题。为保障社会利益，在重大公共事件面前应具备一套完善的财政保障机制，有效辅助公共危机管理。应急财政保障机制应运用科学的分析与管理编制方法，有专门的管理部门编制，通过制度化的程序确定资金的收入支出使得有限资金合理有效的分配在最优用途上。

例如，美国的医疗应急方案预算每五年制定一次，涵盖全国公共卫生医疗应对力量（PHEMCE）下属的国家卫生研究院（NIH）、卫生部准备与响应司（ASPR）、生物医药先进研发院（BARDA）、战略性全国医疗储备体系（SNS）和食药监局（FDA）的常规支出。在宣布公共卫生紧急状态后，卫生部门依据《公共卫生服务法》动员联邦财政资金辅助公共卫生应急事件处置。

在此，我们建议我国应以疫情防控为契机，由财政部联合有关部委，重构和加强重大公共事件的财政应急机制，从而在未来再次发生重大灾害等公共事件时，能够根据应急机制，迅速制定系统有效的政策和方案。具体而言，就是要做到“五个明确”。

一是要明确应急响应类型。重大公共事件种类多样，囊括地震、海啸、干旱、水患等自然灾害，也包括流感、乙肝、肺炎等传染病防治。不同的重大公共事件类型应当有不同的应对的方法，因此首先要明确的就是应急响应类型。以澳大利亚为例，该国在灾害预防阶段就区分林火减灾计划、自然灾害减灾计划、自然灾害复原计划等。

二是要明确应急响应条件。在确定应急响应类型后，是否启动财政应急机制的决定因素就是应急响应条件。设置科学合理的应急响应条件才能实现应急决策的最优化，既要满足确实发生重大公共事件时应急机制能够迅速启动，又不能将应急机制的门槛设置的过低从而造成社会资源的浪费。例如，美国的应急救援通常采用项目制，均有明确的标准和条件。

三是要明确应急响应经费。国家和各级地方财政部门应当在预算中留存一定比例的资金作为应急响应的专项经费，同时根据应急响应的类型、条件和重大公共事件的程度划拨相应的经费。同样以美国和澳大利亚为例，两国均明确规定了联邦和州政府的应急支出比例。

四是要明确应急响应主体。针对各类型的重大公共事件，建立应急响应主体分类和名单管理机制。根据分类定义，针对名单中的单位和个人，配置相应费用，做到专款专用。例如，美国的应急救援主要针对个人、家庭和中小企业开展。

五是要明确应急响应方案。财政政策的应急方案不应完全是临时制定的。财政部门应当事前制定各类型重大公共事件的应急响应方案的框架，并根据事件程度制定应急细则。框架和细则应是包括日常预防、应灾救助、灾后恢复的综合机制。待重大公共事件发生后，根据事前拟定的框架和细则，结合实际情况进行调整。

在科学技术快速发展和社会组织机制大幅进步的今天，疫情本身并不可怕。关键是我们要从中吸取经验，总结出一套普适的防控方案。在此，我们呼吁，财政部门联合有关方面，通过建立重大公共事件财政应急响应机制，提升财政部门应对灾害等重大事件的能力，从而实现政府社会管理能力的提升。

（李峰系上海交通大学上海高级金融学院会计学教授、中国金融研究院副院长、上海高金金融研究院联席院长，胡浩系上海交通大学中国金融研究院研究员）