杨忠孝等：积极以新经济法律政策共克时艰

杨忠孝

杨忠孝 上海市法学会商法学研究会副会长 上海市法学会破产法研究会常务副会长 华东政法大学经济法学院教授 法学博士

季奎明 上海市法学会商法学研究会理事 上海市法学会破产法研究会副秘书长 华东政法大学经济法学院副教授 法学博士

王东光 上海市法学会商法学研究会副秘书 华东政法大学经济法学院副教授 法学博士

新冠病毒的传播不仅给当前的疫情防控、社会治理带来极大的压力，也造成了难以估量的经济损失。疫情防控取得阶段性成效之后，在生产经营逐步有序恢复的时期，如何保障经济体系的稳定，缓冲临时管制措施对企业的影响，提升市场的预期与信心，将经济发展重新纳入健康的轨道，是经济工作的重中之重。建议可采行以下措施：

一

依托经济调控创造恢复生产经营的良好法律环境

首先，科学区分新冠肺炎疫情防控的重点地区与非重点地区，全力保障非重点地区的企业尽快恢复生产经营。一方面，对符合要求的中小企业给予税、费减免，在地方政府与企业的协作中倾斜优惠，减轻其成本压力。另一方面，注意复工过程中地区和产业链的进度协调，避免各地采取过于个性化的自定标准影响市场环境，也避免因为产业链上的复工复产中断而影响产业链整体的恢复，更不能形成市场分割或者损害企业的生产经营自主权。

其次，实施产业调控，扩大特定领域的投资与生产。例如，从本轮新冠肺炎疫情防控看，我国在公共卫生上的投入还相对有限，难以满足人民群众的需要，反映出某些产能结构上的问题，建议通过财政金融手段支持在医药与健康产业上的投入。同时，在外贸受到限制的情形下，扩大内需将是我们必须选择的道路。

再次，考虑发行特别国债或者适当调整国有资本，充实财政资金，对困境企业给予必要的资金支持。政府在应对因新冠肺炎疫情产生的巨额特别开支之外，还可减免中小企业的税收，甚至实施特殊补贴，以避免产业链集体崩溃、失业率大幅上升、金融机构坏账率暴涨等严重后果发生。为了适当增加财政可支配金额，可以发行特别国债，转让部分市场竞争型国有资产设立特别基金（或者特别基金的引导基金），拓展财政资金的来源，用全方位的手段缓解政府资金和企业资金的压力。

二

针对困境企业准确、灵活地适用法律措施

第一，审慎处理特殊企业的破产案件，以积极拯救为原则。新冠肺炎疫情下的停工停产，不仅对企业现金流产生消极影响，对于企业资产的估值等也会产生一定的负面效应。对于小型、地方型金融机构的债务危机，要发挥监管部门对金融机构破产审批的稳定阀机制，维护金融机构对于整体经济运行的稳定器作用。对于重大、重点企业，尤其是生产制造型企业，须分析出现财务困难的原因，充分发挥庭外重组与破产重整的作用，尽量避免因清算而给实体经济造成重创。

第二，因新冠肺炎疫情导致企业经营短期失利的，应当准确解释“破产原因”。新冠肺炎疫情可能构成合同履行中的“不可抗力”，抗疫过程中的特殊措施也可能影响“期间”的计算，在新冠肺炎疫情过后企业债权人追索债务未遂而转向破产申请时，须全面、科学地认定债务人“不能履行到期债务”的破产原因。对于大量出现的类似破产申请，建议制定司法解释或颁布指导性案例，快速澄清争议，引导当事人协商后实现债的“更新”，以实现企业维持。

第三，发挥行业协会作用，鼓励采用预重整，配套给予公共资源的辅助。灾后受到波及的困境企业在行业分布上显示出一定的集中度，行业协会可以适时地进行跟踪、统计，疏通信息渠道，推动资源互补且具有拯救可能的企业初步达成债务重组的意向，运用“预重整”的模式固化资产调整、债务调整的法律效力。同时，行业协会将重整信息及时地向政府部门集中报送，帮助新生的企业申请各种优惠、补贴及公共辅助。项

第四，劳动行政部门颁布特殊时期劳动薪酬临时调整的示范性协议。大量企业在复工后面临着现金流断裂的风险，一方面复工需要稳定住劳动者，另一方面企业可能无力全额支付劳动者的薪酬。现行《工资支付规定》只涉及停工期间的工资支付方式，未考虑复工后过渡期的薪资调整问题，完全交由用人单位与劳动者协商解决，增添了很大的磋商成本，妨碍了复工的效率，甚至推高了失业率。建议劳动行政部门制定薪资临时调整的示范性合同，在肯定自愿临时调整薪资的合法性、必要性的同时，提示协商的核心要素，守住劳动者的权利底限。必要时，该示范性协议也可由行业协会在劳动行政部门的指导下制定。

三

为新冠肺炎疫情之下的中小企业维护良好的金融与监管生态

其一，确立金融机构的企业扶持导向。对于已经从银行获得融资但受新冠肺炎疫情影响无法及时偿还贷款的中小企业要给予适当的宽限，甚至减免利息，不宜以还款违约为由要求行使优先权，更不宜执行中小企业的核心生产资料。对于市场前景良好、技术储备丰厚而因特殊原因无法在短期内扭转困境的企业，允许金融机构临时取得股权，采取类似“质押式回购”的担保方式。对于中小企业因受到新冠肺炎疫情影响而新提出的贷款申请，应当由政府协调后降低融资门槛和要求，切实帮助受新冠肺炎疫情影响的中小企业及时获得融资，以便继续开展经营。

其二，实施宽严有度的人性化监管。对于受新冠肺炎疫情影响而出现轻微违法的企业，监管部门应以教育引导为主，尽量不采用罚款、停业等处罚措施。在新冠肺炎疫情之后的一定期限内，除非具有急迫的必要性，监管部门不应采取可能增加企业负担的各种措施。

四

加强公共危机时期的国际经贸应对与运行机制研究

一方面，处理好国内与国际不同情形下的法律适用。在国际经济贸易与投资合作中，各国对遭遇“公共危机”事件的法律属性判断不尽相同。在有关新冠肺炎疫情是否构成“不可抗力”等方面出现了一些争议，可能会误导我国企业在国际经济贸易活动中的决策判断。建议有关部门组建相关的公共法律服务支持体系。

另一方面，加强他国对我国货物贸易与人员流动限制措施的预后研究。新冠肺炎疫情期间，一些国家已经对我国采取了一系列针对性的法律措施，但目前少有人专门研究类似问题。需要认真评估这些措施的影响，除外交外，要积极运用谈判、国际争端解决机制等维护我国的应有权益。

上海市法学会欢迎您的投稿

fxhgzh@vip.163.com

原标题：《杨忠孝等：积极以新经济法律政策共克时艰》